西方傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，在基層選民的監(jiān)督下，財(cái)政分權(quán)程度的提高會(huì)激勵(lì)地方政府更有效地配置公共資源。多數(shù)國(guó)家的財(cái)政事權(quán)劃分遵循職權(quán)下放原則，凡是地方政府能承擔(dān)的事務(wù)一般不交給上級(jí)政府。但考慮到基本國(guó)情和社會(huì)發(fā)展階段的不同，我國(guó)的財(cái)政分權(quán)與西方國(guó)家面臨著不同的情況。財(cái)政事權(quán)的過(guò)度下放會(huì)產(chǎn)生一系列負(fù)面影響，尤其體現(xiàn)在公共服務(wù)供給上。當(dāng)前我國(guó)一些地方公共服務(wù)質(zhì)量不高、水平參差不齊的現(xiàn)狀，與現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)不無(wú)關(guān)系。
當(dāng)前的地方財(cái)政分權(quán)對(duì)教育和醫(yī)療的發(fā)展帶來(lái)了顯著的負(fù)面影響。多數(shù)研究表明，財(cái)政分權(quán)改革對(duì)地方政府的教育支出并沒(méi)有產(chǎn)生正向影響。財(cái)政分權(quán)提高了地方政府公共資源配置的權(quán)利，其形成的財(cái)政激勵(lì)會(huì)促使地方政府?dāng)U張基建投資，加快招商引資的步伐，以刺激地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將更多的財(cái)政收入投入到短期內(nèi)收效較快的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，而導(dǎo)致教育和醫(yī)療衛(wèi)生等產(chǎn)出不明顯的公共產(chǎn)品投入不足。有學(xué)者利用空間面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)對(duì)教育支出的負(fù)面影響顯著，也就是說(shuō)，某一地區(qū)財(cái)政分權(quán)程度的提高不僅會(huì)抑制當(dāng)?shù)氐慕逃С?，而且還會(huì)阻礙相鄰地區(qū)的教育投入。整體上，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)對(duì)教育支出水平的影響為負(fù)，教育支出規(guī)模的增長(zhǎng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增長(zhǎng)的必然結(jié)果，財(cái)政分權(quán)并沒(méi)有起到促進(jìn)作用（李成宇等，2014）。這在一定程度上導(dǎo)致了我國(guó)整體教育財(cái)政投入水平的偏低。醫(yī)療衛(wèi)生與教育面臨同樣的困境，《國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒》2013年的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重為5.6%，低于10.60%的世界平均水平。如果當(dāng)前地方財(cái)政分權(quán)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)不改變，各級(jí)地方政府沒(méi)有內(nèi)在動(dòng)力提升在教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)上的支出比重，甚至在政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的催化下會(huì)持續(xù)存在或愈演愈烈。
除此之外，我國(guó)的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)一直處于各地政府分而治之的分權(quán)實(shí)施狀態(tài)，社會(huì)保障尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)收支的地方分權(quán)化，在全世界的范圍上看亦屬例外。廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院張光教授曾指出，在資本和勞動(dòng)力自由流動(dòng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)保障財(cái)政的地方化根本無(wú)法成立。如果某地提供比其他地方更好的社會(huì)福利項(xiàng)目，必然使它成為福利磁石，吸引大量人群來(lái)該地享受福利；與此同時(shí)，在當(dāng)前的事權(quán)與財(cái)權(quán)分配條件下，該地的福利開(kāi)支只能來(lái)自本地的財(cái)政收入，為此它的財(cái)政征收水平不得不超過(guò)其他地方，而這必然使資本和勞動(dòng)力以腳投票，遠(yuǎn)離而去。于是，在資本和勞動(dòng)力充分自由流動(dòng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)保障服務(wù)的地方分權(quán)化必然導(dǎo)致各地政府的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，盡量降低稅收水平，盡量少提供社會(huì)保障。另外，鑒于當(dāng)前我國(guó)的戶籍制度仍處于改革過(guò)程中，地方政府能夠在吸引資本和勞動(dòng)力流入的同時(shí)，把非本地甚至非城市戶籍人口排除于本地的社會(huì)福利網(wǎng)之外，而其自身又享受了外來(lái)勞動(dòng)力和資本所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這造成了社會(huì)保障和社會(huì)福利的極度不公平。
鑒于此，《意見(jiàn)》指出，要逐步將義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)、糧食安全、跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。
1994年的分稅制改革將國(guó)家財(cái)政收入分為中央固定收入、地方固定收入和央地共享收入。共享收入包括增值稅、所得稅等大稅種，由國(guó)稅部門(mén)征收，然后按一定比例劃分給中央和地方。這意味著中央和地方在擴(kuò)大財(cái)政收入上達(dá)成了目標(biāo)一致，地方政府努力協(xié)作在本地的國(guó)稅部門(mén)征收國(guó)稅，以期增加自己的分成收入。同時(shí)，地方政府不遺余力地?cái)U(kuò)大完全屬于自己的地方專(zhuān)享收入，招商引資、土地財(cái)政成為眾多地方政府的頭等大事，進(jìn)一步導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩、環(huán)境惡化、資源緊張等諸多亂象。除此之外，分稅制關(guān)系下中央大力上收財(cái)權(quán)、大量增加地方政府事責(zé)，使得土地財(cái)政成為地方政府彌補(bǔ)財(cái)政缺口的重要手段，亦是增加財(cái)政收入相對(duì)高效的手段。這導(dǎo)致了房?jī)r(jià)和地價(jià)不斷上漲，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、居民生活以及社會(huì)穩(wěn)定都帶來(lái)嚴(yán)重影響。
適度財(cái)政集權(quán)相對(duì)于地方財(cái)政分權(quán)的優(yōu)勢(shì)
首先，強(qiáng)化中央財(cái)政事權(quán)可以避免公共服務(wù)外部性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)效率與公平的兼顧。增加中央財(cái)政事權(quán)能夠有效避免出現(xiàn)地方政府不作為，或因追求狹隘利益取代涵蓋利益、為追求局部利益而損害其他地區(qū)利益或整體利益的行為。受地方財(cái)政收入的限制以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)的影響，現(xiàn)行的地方財(cái)政分權(quán)下地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)等負(fù)外部性現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不利影響，我國(guó)的戶籍制度進(jìn)一步強(qiáng)化了公共服務(wù)的地方保護(hù)主義。將社會(huì)保障等公共服務(wù)納入中央事權(quán)統(tǒng)籌規(guī)劃，能夠避免當(dāng)前各地社會(huì)福利設(shè)計(jì)碎片化、失衡化現(xiàn)象，解決當(dāng)前2億以上流動(dòng)人口的福利保障，提升整體社會(huì)福利水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。
其次，強(qiáng)化中央財(cái)政事權(quán)能夠加強(qiáng)基本公共服務(wù)投入，扭轉(zhuǎn)基礎(chǔ)設(shè)施比重過(guò)高的現(xiàn)象。滿足社會(huì)福利體系建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共資金需要，是現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政所擔(dān)負(fù)在兩大基本任務(wù)。如前文所言，出于多種因素，地方政府傾向于將財(cái)政資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上而對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)投入不足。而中央財(cái)政并無(wú)晉升的競(jìng)爭(zhēng)壓力、不受短期經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)，可以將財(cái)政資金更多投入到環(huán)境治理、資源保護(hù)以及教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)上，有效提升整體公共服務(wù)水平。
最后，強(qiáng)化中央財(cái)政事權(quán)有助于完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度。當(dāng)前，受中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的影響，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理，轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開(kāi)透明等問(wèn)題日益凸顯。有研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的增加對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有負(fù)激勵(lì)的效應(yīng)。中央事權(quán)分配的明確能夠進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，形成財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度，清理整合與財(cái)政事權(quán)劃分不相匹配的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)財(cái)力薄弱地區(qū)尤其是老少邊窮地區(qū)的財(cái)力。
總之，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分是理順政府間財(cái)政關(guān)系的前提和基礎(chǔ)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。明確中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)邊界不僅僅是財(cái)政問(wèn)題，更事關(guān)正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系、讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性的資源配置作用這一核心問(wèn)題，事關(guān)公共服務(wù)供給效率的提升問(wèn)題。財(cái)政事權(quán)是政府事權(quán)的重要組成部分，從合理劃分財(cái)政事權(quán)入手破冰中央與地方事權(quán)劃分改革，先局部后整體，既抓住了提供基本公共服務(wù)這一政府核心職責(zé)，又能夠從根本上破解改革發(fā)展面臨的諸多緊迫難題，為全面推進(jìn)事權(quán)劃分改革奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件。
【執(zhí)筆：人民智庫(kù)研究員 董惠敏】