【摘要】當(dāng)前，我國農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的建設(shè)滯后，而導(dǎo)致這一問題產(chǎn)生的一個(gè)主要原因就是農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的法治化不足，即法治化的滯后。國家“十三五”規(guī)劃明確提出了要加快推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)，健全農(nóng)村基本公共服務(wù)制度。因此，必須以法治化思維構(gòu)建法治化體系，優(yōu)化法治化框架，完善法治化制度，加快健全農(nóng)村基本公共服務(wù)體系。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村    基本公共服務(wù)體系    法治化       【中圖分類號】D926       【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

制度的供給實(shí)際是對制度需求的一種“反射”，制度供給往往對主體行為規(guī)定了一定的準(zhǔn)則。一旦制度供給的這種“反射”無法適應(yīng)制度需求時(shí)，就會產(chǎn)生制度供給的不充分，進(jìn)而導(dǎo)致制度運(yùn)行低效化。當(dāng)前，我國農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的建設(shè)滯后，法治化的滯后成為其主要原因。國家“十三五”規(guī)劃明確提出了要加快推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)，健全農(nóng)村基本公共服務(wù)制度。未來，要以法治化的思維，加快健全農(nóng)村基本公共服務(wù)體系。

農(nóng)村基本公共服務(wù)體系發(fā)展現(xiàn)狀

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平與消費(fèi)需求有了質(zhì)的飛躍，但農(nóng)村基本公共服務(wù)水平仍較為落后，城鄉(xiāng)公共服務(wù)存在較大的差距，無論是基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生，還是義務(wù)教育、社會保險(xiǎn)等方面都落后于城市地區(qū)。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施較為落后。我國大部分城市地區(qū)都擁有完善的水、電、路、天然氣等能源系統(tǒng)，城市居民基本上實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化生產(chǎn)與生活。但大部分農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，停電、停水現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，更別說天然氣等能源的使用。農(nóng)村的公交系統(tǒng)也不夠完善，由于交通條件落后，導(dǎo)致農(nóng)村出行也較為困難。

農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生較為落后。近年來，我國農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生有了一定的改善，但與城市相比，在醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)資力量、醫(yī)療投資等方面仍存在較大差距。數(shù)據(jù)顯示，我國城市衛(wèi)生人均經(jīng)費(fèi)開支約為農(nóng)村衛(wèi)生人均經(jīng)費(fèi)開支的三倍，鄉(xiāng)村醫(yī)護(hù)人員僅占全國衛(wèi)生人員的12%左右，都表現(xiàn)出我國農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生水平大幅落后于城市地區(qū)。

農(nóng)村義務(wù)教育較為落后。雖然我國一直都在推行義務(wù)教育，義務(wù)教育事業(yè)取得了一定的進(jìn)步，但是農(nóng)村義務(wù)教育水平仍落后于城市地區(qū)，造成這種現(xiàn)象的主要原因在于城市與農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)存在較大的差距。

農(nóng)村社會保險(xiǎn)較為落后。農(nóng)村社會保險(xiǎn)制度落后于城市地區(qū)，尤其體現(xiàn)在養(yǎng)老與醫(yī)療兩個(gè)方面。從養(yǎng)老保險(xiǎn)來看，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是依據(jù)2009年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國城市人均養(yǎng)老保險(xiǎn)收入約為農(nóng)村的15-20倍左右，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的數(shù)據(jù)差距較大。從醫(yī)療保險(xiǎn)來看，雖然我國農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但是仍未解決農(nóng)民看病難、看病貴的問題，與城市醫(yī)療保險(xiǎn)相比仍存在一定的差距。

農(nóng)村基本公共服務(wù)體系落后的法治化因素

我國農(nóng)村基本公共服務(wù)體系落后的重要原因在于制度的缺陷。在二元化體制下，我國農(nóng)村與城市的基本公共服務(wù)體系都有著不同的法治化依據(jù)。相對城市而言，我國農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)法治化供給嚴(yán)重不足。

“三農(nóng)”相關(guān)的法律較少且效力層級低。在我國立法體系中，“三農(nóng)”相關(guān)的法律文件僅占很小的一部分，且大部分都是《意見》《條例》《規(guī)定》或《辦法》等效力層級較低的政府文件，這些文件一般只能作為裁判的“參照”，并不能作為法律規(guī)范的依據(jù)，從而導(dǎo)致我國“三農(nóng)”問題缺乏法制化的保護(hù)，農(nóng)民維權(quán)較為艱難。

法律的部分規(guī)定與農(nóng)村實(shí)際情況不符。我國法律大都以城市作為參照，導(dǎo)致部分規(guī)定與農(nóng)村實(shí)際情況并不吻合。美國的法律專家霍姆斯曾說過“法律的生命源于經(jīng)驗(yàn)”。部分法律規(guī)定缺乏農(nóng)村的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使得農(nóng)村法治化存在較多的缺陷與空白。例如，我國農(nóng)村生活是以集體生活為主，集體物品與集體財(cái)富都是農(nóng)村的財(cái)富，《物權(quán)法》很難涵蓋農(nóng)村集體物品與集體財(cái)富的全部內(nèi)涵。

法律頂層設(shè)計(jì)落后于農(nóng)村社會實(shí)踐。隨著經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，農(nóng)村大量勞動力向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”現(xiàn)象。城鄉(xiāng)大量的人口流動加大了社會治理的難度。我國現(xiàn)行的法治化體系仍存在二元化，尤其是農(nóng)民工子女教育、社保等方面都沒有統(tǒng)一的規(guī)范。從國家層面來看，我國法律的頂層設(shè)計(jì)落后于農(nóng)村社會實(shí)踐，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)出現(xiàn)無序狀況，跨區(qū)域的公共服務(wù)缺乏法治化依據(jù)。

農(nóng)村基本公共服務(wù)供給缺乏法治化配套制度。我國的法律僅規(guī)定農(nóng)民享有的各項(xiàng)公共服務(wù)權(quán)利，但是并沒有將這些書面權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)際權(quán)利，各級政府也并沒有落實(shí)農(nóng)村公共服務(wù)供給的相關(guān)政策。在實(shí)際操作中，政府部門大都通過靈活性較高的《意見》《條例》《規(guī)定》或《辦法》等加以規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)民工子女受教育權(quán)受到嚴(yán)重的侵犯。

農(nóng)村基本公共服務(wù)體系混亂。由于缺乏專門的《公共服務(wù)法》，導(dǎo)致我國農(nóng)村基本公共服務(wù)法律體系混亂，農(nóng)村基本公共服務(wù)出現(xiàn)在不同層級的法律文件中，這些法律文件較為粗陋，條法中經(jīng)常出現(xiàn)一條多義或漏洞百出的問題，上下級法律條文中也時(shí)有沖突，就算是同一級的法律文件也可能存在前后自相矛盾的問題，導(dǎo)致農(nóng)民享有的公共服務(wù)權(quán)利難以維護(hù)。

健全農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的法治化對策

構(gòu)建農(nóng)村基本公共服務(wù)法治化體系。我國農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的健全必須打破城鄉(xiāng)二元化機(jī)制，明確農(nóng)村公共服務(wù)的基礎(chǔ)框架及服務(wù)內(nèi)容，為農(nóng)民提供與城市居民同等的公共服務(wù)。隨著戶籍制度的改革，我國農(nóng)村居民享受的權(quán)利也不斷向城市居民看齊。戶籍制度改革的目的在于消除二元化戶籍制度，提高農(nóng)村居民享受的公共服務(wù)待遇。中央及各級政府都積極參與到城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，農(nóng)村基本公共服務(wù)體系也向城市看齊，從本質(zhì)上縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的差距。

優(yōu)化農(nóng)村基本公共服務(wù)法治化框架。自2005年開始，我國逐步形成了公共服務(wù)。2012年，在《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確了公共服務(wù)在社會發(fā)展中的地位。經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國公共服務(wù)法制框架基本形成，但是，我國農(nóng)村基本公共服務(wù)體系框架還需進(jìn)一步優(yōu)化。優(yōu)化農(nóng)村基本公共服務(wù)法制框架主要包括了三點(diǎn)：一是明確政府在基本公共服務(wù)供給的責(zé)任，構(gòu)建服務(wù)型政府。二是明確農(nóng)村基本公共服務(wù)的法治化內(nèi)容，規(guī)定農(nóng)民的權(quán)利框架。三是從法律層面上規(guī)定政府部門農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的最低標(biāo)準(zhǔn)。

完善農(nóng)村基本公共服務(wù)法治化制度。在我國，農(nóng)村基本公共服務(wù)的法治化程序是行政程序，農(nóng)村基本公共服務(wù)是政府為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)的過程。完善農(nóng)村基本公共服務(wù)制度，必須深入貫徹落實(shí)服務(wù)型政府理念，提升政府部門公共服務(wù)供給的效率與質(zhì)量。完善農(nóng)村基本公共服務(wù)制度要從以下三個(gè)方面著手：首先，針對不同的公共服務(wù)制定不同的行政程序。對于影響農(nóng)民享受基本公共服務(wù)的行政程序應(yīng)制定嚴(yán)格的規(guī)范來限制政府部門，對于不直接影響農(nóng)民享受基本公共服務(wù)的行政程序應(yīng)賦予政府部門自由裁量權(quán)。其次，制定農(nóng)村基本公共服務(wù)的法治化監(jiān)督制度。要建立農(nóng)村基本公共服務(wù)的行政監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督相關(guān)部門履行公共服務(wù)供給的職責(zé)，建立農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的考核目標(biāo)，完善公共服務(wù)供給的問責(zé)制度。再次，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)法治化救濟(jì)機(jī)制。細(xì)化農(nóng)村公共服務(wù)的救濟(jì)范圍，擴(kuò)大救濟(jì)途徑，將行政復(fù)議、行政訴訟等正式救濟(jì)機(jī)制與調(diào)解、協(xié)商等非正式救濟(jì)機(jī)制相結(jié)合，調(diào)解農(nóng)民與政府之間的合作問題。

（作者單位：北華大學(xué)法學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①張?jiān)廊A：《農(nóng)村留守家庭與基本公共服務(wù)均等化的研究》，《中國管理信息化》， 2016年第4期。

責(zé)編/周曉燕   劉芋藝（見習(xí)）

美編/ 于珊   王夢雅（見習(xí)）

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。