迫于政府財政與管理等方面的壓力，不少西方國家從20世紀80、90年代開始，嘗試政府購買公共服務。起初，在一系列的政府改革中，政府購買公共服務有點像“灰姑娘”，并不那么奪目。它所涉及的領域也僅限于“藍領服務”，如垃圾收集、街道及樓宇清掃等，因而，政府購買公共服務被形象地比喻為“是從擦拭和沖洗（brush and flush）開始”的。①但隨著改革的發(fā)展，政府購買逐步深入到“白領服務”中，如環(huán)境保護、社會保障、醫(yī)療服務等。②22個國家的研究數(shù)據(jù)顯示，來自公共部門的資金平均占到非營利組織總收入的40%。即使在自由主義盛行的美國，其非營利組織收入的29.4%也來自于政府。③可以說，政府購買服務業(yè)已成為公共服務提供的日常機制。

政府購買政務服務的成都嘗試

從各國的實踐來看，政務服務歷來被視為政府的核心職能，一般來說，政府購買政務服務是一片禁區(qū)。2014年，四川省成都市武侯區(qū)嘗試將社區(qū)層面的公共服務項目外包給社會組織，闖入政府購買政務服務的禁區(qū)。

在成都市，上級政府向社區(qū)延伸的公共服務項目的提供方式經歷了幾個發(fā)展階段。最初，所有工作由社區(qū)兩委（黨支部委員會和居民委員會）直接承擔。但在運行了一段時間后，政府發(fā)現(xiàn)下沉到社區(qū)的政務服務越來越多，而社區(qū)兩委人員有限，使得肩負任務量過重，不堪重負。于是在2010年，成都市成立社區(qū)公共服務站，另行聘用人員負責服務工作，并由社區(qū)兩委兼任領導工作。這一體制雖解決了兩委負擔過重問題，但也容易模糊公共服務站和社區(qū)兩委的職能邊界，工作大家一起干，仍然存在分工不明的問題。為此，成都市溫江區(qū)嘗試進行改革，剝離公共服務站與社區(qū)兩委的領導關系，人員聘用采用崗位購買的方式，由街道辦事處直接負責，從機制上保證公共服務站和社區(qū)兩委的職能分開。但在實際運行過程中，仍然難以避免兩委借用公服站人員的情況發(fā)生。更為重要的是，由于工作繁重，各個鎮(zhèn)（街道）不得不聘用大量的社會人員，僅在溫江區(qū)涌泉街道，各類“專干”、“協(xié)管員”就有100多人。①

為解決社區(qū)兩委行政化、與公共服務站職能不清以及社區(qū)人員負擔過重等難題，2014年成都市武侯區(qū)率先改革，嘗試采取向社會組織購買政務服務的方式，將涉及基本民生等領域的139項政務服務職能全部交由社會組織承擔，2015年預算3700多萬元。

改革推進中的問題與解決方案

改革面臨著兩項難題，一是原有公共服務站的人員怎么辦，二是去哪里找能夠承接服務的社會組織。對此，武侯區(qū)政府采取了折衷的辦法，公共服務站原有聘用人員（社會綜合協(xié)管員）共600多人全部與社區(qū)解除勞動關系。與此同時，政府出臺相應政策，成立社會組織孵化中心，鼓勵并幫助原有人員在自愿的基礎上成立社會組織。政府通過“申請、評估、入駐、孵化、出殼、跟蹤”六個流程，為初創(chuàng)的服務類社會組織提供辦公場地、設備、信息資源等方面的共享設施，并通過非公開招標的“比選”方法，向這些社會組織購買政務服務。政府（街道辦事處）與新生的社會組織簽訂購買服務合同，并出臺購買目錄、購買標準、購買辦法，組織街道相關業(yè)務科室、各社區(qū)、社區(qū)居民以及駐轄區(qū)單位參與考核。借助這些機制，2014年武侯區(qū)13個街道全部改革到位，共有90余家社會組織承接政務服務。

運行一年多來，改革取得了良好的效果：社區(qū)居委會從政務中解放出來，把主要精力放在了推動社區(qū)自治方面；公共服務站職責清晰，聘用人員相應減少，政府卸掉了人員管理的負擔。例如，最先改革的武侯區(qū)某社區(qū)原有綜合服務站工作的社會綜合協(xié)管員20名，改革后，他們全部與社區(qū)解除勞動關系，成立了武侯區(qū)陽光惠民社會服務中心，承接了原有的政務服務工作。作為社會組織的成員，這些人員的工作作風得到了改觀，服務也更周到、更細化。

然而，隨著項目的推進，一些問題也逐步顯現(xiàn)出來。一是政務服務購買項目的合理性問題。例如，“辦理就業(yè)失業(yè)登記證”等行政審批類事項，是否能夠外包給社會組織存在爭議；一些交給社會組織的項目實際上還是由社區(qū)兩委人員承擔，而且數(shù)量龐大，據(jù)統(tǒng)計，社區(qū)兩委人員承擔項目數(shù)量甚至多達43項①；同時社會組織也常會幫助兩委做分外的工作，如“社區(qū)迎檢”等。二是社會組織的能力問題。雖然承接政務服務的社會組織大部分由原有聘任人員組成，對業(yè)務相對熟悉，也容易與社區(qū)建立信任，但以往的政務工作由社區(qū)兩委及聘用人員協(xié)作完成，改革后沒有兩委人員的參與，新的社會組織能否獨自承擔139項服務都還是未知數(shù)。

事實上，在項目運行一年后，這些社會組織逐步發(fā)生了分化，有的組織已顯現(xiàn)出能力上的欠缺。為此，武侯區(qū)政府一方面通過嚴格考核梳理出一份“準入名單”，淘汰不合格的組織，將原有的90多家社會組織減少到70多家；另一方面，嘗試改變購買服務的方式，采用公開招投標的方式選擇合作者，購買服務不再“零門檻”。2015年3月，簇錦街道原有社會組織由于績效不佳、考核不合格而被淘汰出局，街道辦事處將該項目委托當?shù)卣少彶块T向全社會公開招標，成都市同行社會工作服務中心以237.9萬元的報價中標 。

此次招標共吸引了5家機構參與，其中3家符合資質要求，形成了一定的競爭態(tài)勢。中標的同行社會工作服務中心不是由原有社區(qū)人員轉制而來，而是一家社會工作專業(yè)服務機構，成立于2012年，由成都信息工程學院教師創(chuàng)辦，在當?shù)叵碛幸欢曂?。在這一購買項目中，合同的詳盡程度十分引人注目，項目招標書長達20頁，詳盡列舉了承接方需要履行的139項公共服務職責、相關考核標準及考核辦法，顯示了其較高的合同化治理水平。

應該說，武侯區(qū)在社區(qū)層面購買政務服務是一個有益的政策創(chuàng)新，一方面減輕了社區(qū)兩委的負擔，提高了基層政務服務的質量；另一方面拓寬了政府購買服務的范圍，探索了政務服務提供的新途徑。值得注意的是，相關改革之所以能夠成功，就是由于政府最初設計項目時把握住了一個原則，即所購買的政務服務項目雖屬于傳統(tǒng)的政務服務領域，但不涉及核心的政府審批職能。政府購買的只是初審、登記、查驗等服務，因而避開了法律權限等方面的問題。從目前的情況看，武侯區(qū)的嘗試取得了一定的成效，在政務購買中，政府購買公共服務的相關政策制度得到了完善，公開性透明度不斷增強，社會組織也在這一過程中不斷壯大，并在一定程度上實現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰。當然，這項政策創(chuàng)新還是新生事物，一切還在不斷的發(fā)展之中，還需要進一步地觀察評估。

【本文作者為北京大學政府管理學院副教授】

注釋：

[1]Simon Domberger, The Contracting Organization: A Strategic Guide to Outsourcing[M],Oxford: Oxford University Press, 1998.

[2]（美）E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》[M].北京：中國人民大學出版社，2002年版。

[3]（美）萊斯特·薩拉蒙：《公共服務中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關系》[M].北京：商務印書館，2008年版。

[4]劉莉：《政務下沉之后：不是所有政務服務都適合“外包”》[N].《四川日報》，2015年1月19日。