【摘要】扶貧和救助，是一對(duì)相輔相成的范疇。總的原則是：可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)扶持的對(duì)象給予扶貧，不能通過(guò)經(jīng)濟(jì)扶持的對(duì)象給予救助。但從身處貧困狀態(tài)到脫貧是要時(shí)間的，因此，在此過(guò)程中，通過(guò)低保救助維持其基本生活仍為必要。

【關(guān)鍵詞】低保救助  精準(zhǔn)扶貧  可持續(xù)    【中圖分類號(hào)】F062.2    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

精準(zhǔn)扶貧離不開“低保政策兜底”

從民政部《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》提供的數(shù)據(jù)，來(lái)看看2002—2015年中國(guó)城市和農(nóng)村低保人數(shù)變化的趨勢(shì)：2002年以來(lái)，城鎮(zhèn)低保對(duì)象的規(guī)模一直保持著穩(wěn)中略有上升的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并在2009年達(dá)到峰值，人數(shù)為2346萬(wàn)人。但從2010年開始，城市低保對(duì)象呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)。到2015年，已經(jīng)下降到1701萬(wàn)人。六年中，下降的幅度為27.49%；平均每年下降4.58%。農(nóng)村低保對(duì)象也一樣，其峰值是2013年的5388萬(wàn)人，到2015年下降到4904萬(wàn)人。兩年中，下降的幅度為8.98%；平均每年下降4.49%。

城鄉(xiāng)低保對(duì)象，每年都以4.50%左右的速度迅速下降。尤其是城鎮(zhèn)低保，保持這樣的速度已經(jīng)六年之久。應(yīng)該說(shuō)，這種現(xiàn)象主要是因?yàn)椴簧俚捅?duì)象已經(jīng)“脫貧”而不再需要救助。但是，在被減少的低保對(duì)象中，還存在少數(shù)被“甄別”出來(lái)而取消了低保資格的。

為了2020年實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)，習(xí)近平總書記講話提出的“精準(zhǔn)扶貧”是一個(gè)“大扶貧”的概念。至于相關(guān)的政策措施，習(xí)近平總書記則提出了“四個(gè)一批”，除了“通過(guò)扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過(guò)移民搬遷安置一批”，還要“通過(guò)低保政策兜底一批，通過(guò)醫(yī)療救助扶持一批”。琢磨習(xí)近平總書記的提法，可以發(fā)現(xiàn)，這“四個(gè)一批”恐怕一個(gè)不能少。這就是說(shuō)，如果離開了“低保政策兜底”，要想達(dá)致“大扶貧”和全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，也是難以奏效的。

實(shí)事求是地看問(wèn)題，并非所有的貧困人口都可以用經(jīng)濟(jì)扶持的方式幫助其脫貧。因此，在“四個(gè)一批”中，還必須有“低保政策兜底”這一條。反過(guò)來(lái)說(shuō)，保障最低生活水準(zhǔn)的救助方式，其本身的制度設(shè)計(jì)就是建立在維持最低生活需求的理念上。但是，從全局看，這不啻是“以守為攻”的策略——該攻的要能攻城拔寨，該守的要能固若金湯——這才能奪取反貧困的全面勝利。

另一方面，低保救助還有一個(gè)特點(diǎn)，就是這項(xiàng)制度可能會(huì)受到同時(shí)來(lái)自兩個(gè)方面的抨擊。一種責(zé)難是，這樣的制度會(huì)“養(yǎng)懶漢”；但同時(shí)也會(huì)有另一種聲音，這樣的制度在行政程序（家計(jì)調(diào)查）上過(guò)于苛刻。如果對(duì)此缺乏認(rèn)識(shí)和定力，常常就會(huì)造成左支右拙、兩面不討好的結(jié)果。當(dāng)然，現(xiàn)在制度實(shí)施中的偏頗應(yīng)該是前者，把“錯(cuò)保”乃至“騙保”的現(xiàn)象擴(kuò)大化或者說(shuō)泛化了。譬如，現(xiàn)在一般都在家計(jì)調(diào)查中增加了對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)的限制。因此，少數(shù)低保對(duì)象被“甄別”出來(lái)，這是政策變動(dòng)造成的結(jié)果。但在社會(huì)輿論中，這種情況常常被描述為“騙保”，被污名化了。另外，在以往制度中嵌入“財(cái)產(chǎn)審查”時(shí)，考慮并不周全。低保救助制度是針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的貧困或生活困難的，所以對(duì)財(cái)產(chǎn)的限制必須考慮其“可變現(xiàn)性”。按國(guó)際慣例，不能即時(shí)變現(xiàn)的家庭財(cái)產(chǎn)是不應(yīng)計(jì)入限制范圍之內(nèi)的?，F(xiàn)在個(gè)別地方又用臨時(shí)救助來(lái)彌補(bǔ)政策變動(dòng)中“做過(guò)頭”的缺失，其實(shí)會(huì)使低保救助碎片化。從社會(huì)政策的理論來(lái)說(shuō)，統(tǒng)一而又簡(jiǎn)單的政策才是好政策。

按國(guó)際上反貧困倡導(dǎo)“資產(chǎn)建設(shè)”的理性思維，并不認(rèn)為貧困家庭非得家徒四壁、一無(wú)所有才能接受救助。“有恒產(chǎn)者有恒心，無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心”，貧困家庭真到了傾家蕩產(chǎn)的地步，很可能破罐破摔，要讓其恢復(fù)生活的信心是比較困難的。

如何在理論上理解精準(zhǔn)救助

要真正理解精準(zhǔn)救助，就得先理解貧困的真實(shí)涵義。在日常生活中，貧困應(yīng)該是一個(gè)常見(jiàn)的詞匯或者是一種常見(jiàn)的社會(huì)現(xiàn)象。這其實(shí)告訴我們，貧困的識(shí)別并沒(méi)有那么復(fù)雜。要認(rèn)識(shí)原本意義上的貧困，并理解其原因，我們可以不需要精心設(shè)計(jì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)、精巧定義的貧困度量和尋根問(wèn)底的分析方法。有些事情，一個(gè)人不用眼睛看就能知道是如何發(fā)生的。的確，有許多關(guān)于貧困的事情就是這么一目了然和觸目驚心。

貧困作為一種“隨處可見(jiàn)”的社會(huì)現(xiàn)象，可能給我們一個(gè)錯(cuò)覺(jué)，即貧困是一個(gè)簡(jiǎn)單的事物，這樣的認(rèn)識(shí)可能妨礙我們?nèi)ド钊胗^察和理解貧困。實(shí)際上，當(dāng)我們?cè)噲D深入地理解貧困，尤其是把貧困現(xiàn)象與產(chǎn)生貧困的原因聯(lián)系起來(lái)時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，貧困的內(nèi)涵其實(shí)非常復(fù)雜：首先，顯而易見(jiàn)的是，我們會(huì)觀察到，貧困是“匱乏”——從單純的物質(zhì)匱乏，一直到將社會(huì)的、情感的和精神文化等各方面的匱乏都包含在內(nèi)。其次，當(dāng)我們把貧困現(xiàn)象與致貧原因聯(lián)系起來(lái)時(shí)，最容易想到的可能是“能力”，即貧困是相關(guān)的個(gè)人或群體缺乏能力。加以深究，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)“社會(huì)地位”的重要影響，亦即貧困是因?yàn)榕c之相關(guān)的個(gè)人或群體的階層地位排序處于社會(huì)底層。最后，如我們過(guò)程性、歷時(shí)性地看待貧困，還會(huì)發(fā)現(xiàn)貧困是一種世代相傳的文化。

再換一個(gè)觀察貧困的視角，我們又會(huì)發(fā)現(xiàn)，貧困原來(lái)有三個(gè)不同側(cè)面：第一，貧困是一種嚴(yán)酷的社會(huì)事實(shí)，是一種客觀的現(xiàn)實(shí)存在。第二，貧困也是一種公眾的社會(huì)評(píng)價(jià)，是一種主觀的價(jià)值判斷。第三，貧困還是一種不良的政策后果，是一種難愈的社會(huì)弊病。

綜上所述，貧困這種現(xiàn)象或事物，天然地具有兩面性：一是表面看起來(lái)容易識(shí)別甚至隨處可見(jiàn)。二是深入研究卻發(fā)現(xiàn)其內(nèi)涵竟然如此的復(fù)雜和多面。

一般來(lái)說(shuō)，涉及社會(huì)分配或曰資源配置的政策，必須用標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范。于是，這就常常造成一種悖論。當(dāng)我們確定了一條貧困線或一個(gè)救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，例如說(shuō)，人均每月800元。那么我們可以質(zhì)疑，難道801元就不貧困了嗎？810元就不貧困了嗎？850元就不貧困了嗎？……如果我們把標(biāo)準(zhǔn)提高，但“難道……就不貧困了嗎”的問(wèn)題仍然存在。

所以，人為劃出的標(biāo)準(zhǔn)都潛藏著不公平的因素。但是，我們還要強(qiáng)調(diào)，具備諸如此類特點(diǎn)的社會(huì)政策又離不開標(biāo)準(zhǔn)。這就造成了一種事實(shí)或結(jié)果：既不能沒(méi)有，但又要明白，這個(gè)工具性的標(biāo)準(zhǔn)并不具備確定性和唯一性。所以，我們不能唯標(biāo)準(zhǔn)論，而要對(duì)其內(nèi)涵中的人性關(guān)懷賦予政策彈性，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以政府社工或者專業(yè)化的社會(huì)力量來(lái)從事對(duì)社會(huì)救助申請(qǐng)者的家計(jì)調(diào)查和動(dòng)態(tài)審核。

另一方面，在工作中或曰行動(dòng)上，則不必過(guò)度糾結(jié)于“標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)”，而要把精力放在“行動(dòng)精準(zhǔn)”上，一家一戶踏踏實(shí)實(shí)地幫助貧困戶真正脫貧。

如何在救助行動(dòng)上達(dá)致精準(zhǔn)

扶貧救助工作要避免“粗放”地用“一刀切”的簡(jiǎn)單政策，去解決復(fù)雜多面的貧困問(wèn)題。“搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、手榴彈炸跳蚤也不行”，非常明確，針對(duì)的就是傳統(tǒng)的粗放式的扶貧工作。因而，“行動(dòng)精準(zhǔn)”也就顯得格外重要。

如何在救助行動(dòng)上達(dá)致精準(zhǔn)？其實(shí)，功課要做在了解救助對(duì)象的真正需要，以及用什么樣的有效辦法能夠真正滿足低保救助的需要。扶貧和救助，是一對(duì)相輔相成的范疇。總的原則是：可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)扶持的對(duì)象給予扶貧，不能通過(guò)經(jīng)濟(jì)扶持的對(duì)象給予救助。但從身處貧困狀態(tài)到脫貧是要時(shí)間的，因此，在此過(guò)程中，通過(guò)低保救助維持其基本生活仍為必要。

根據(jù)前文中的分析，貧困涉及到“匱乏”“能力”“地位”“排斥”和“文化”五個(gè)方面，而每一個(gè)方面又都涉及N個(gè)影響因素，關(guān)聯(lián)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、環(huán)境、文化、生理和心理各個(gè)領(lǐng)域。對(duì)于一個(gè)貧困家庭，以上各種影響因素排列組合而成為其致貧原因。所以，真正的精準(zhǔn)扶貧，應(yīng)該是個(gè)案式的。對(duì)于貧困家庭，一家一戶地進(jìn)行診斷，一家一戶地找出治貧原因，一家一戶地制定脫貧方案，一家一戶地幫助扶持，直到這些貧困家庭一家一戶都具備了自立的能力，有了自我發(fā)展的資源、環(huán)境和條件，并且逐漸成為現(xiàn)實(shí)的保障，那才是真正地脫貧了。

上述的個(gè)案化的精準(zhǔn)扶貧，一個(gè)很重要的特點(diǎn)是“可持續(xù)”，是慢功夫、細(xì)致活。所以，精準(zhǔn)扶貧最好以“科學(xué)助人”為特點(diǎn)的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。社會(huì)組織可根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳?、生產(chǎn)條件招攬各類專業(yè)技術(shù)人員，在一段較長(zhǎng)的時(shí)間，譬如五年、十年內(nèi)，持續(xù)地給予貧困家庭有針對(duì)性的關(guān)注和幫扶。從某種意義上說(shuō)，所謂“扶貧先扶志”，只有在社會(huì)心理上幫助受助者擺脫既有的心理狀態(tài)、生活方式和文化環(huán)境，耐心地?cái)v扶他們走上脫貧之路，才能收獲真正的反貧困成果。

“資產(chǎn)建設(shè)”可能是一項(xiàng)有效的反貧困政策思路。華盛頓大學(xué)社會(huì)發(fā)展中心（CSD）主任邁克爾認(rèn)為：要幫助窮人脫貧，不能像以前那樣將福利政策集中在收入和消費(fèi)，而是要更多地關(guān)注儲(chǔ)蓄、投資和資產(chǎn)積累，他將這個(gè)想法稱之為“以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的福利政策”。邁克爾主張為貧困家庭建立“個(gè)人發(fā)展賬戶”，鼓勵(lì)他們靠自己的力量積累資金，并且政府給予資金匹配。如果將“個(gè)人發(fā)展賬戶”積累的資金用于個(gè)人發(fā)展或子女上學(xué)、用于做小生意或者用于購(gòu)房，政府則給予同樣金額的資金匹配。

上述做法對(duì)于扶貧幫困而言，具有革命性的意義：首先，這種制度鼓勵(lì)人們積極工作，因?yàn)橐蛸~戶中存款，你就必須得努力掙錢。其次，改變了以往救助方式的被動(dòng)性。以在使用時(shí)政府給予匹配的激勵(lì)機(jī)制下，將未雨綢繆的主動(dòng)權(quán)首先交給了個(gè)人。再次，這種制度放棄了要使窮人的所有收入和資產(chǎn)消耗殆盡才給予救助的基本理念，而用要求他們按計(jì)劃存款的經(jīng)濟(jì)手段來(lái)鼓勵(lì)他們自立、自助。

按照中國(guó)國(guó)情，我們也可以幫助城鄉(xiāng)低保對(duì)象進(jìn)行“資產(chǎn)建設(shè)”。對(duì)有勞動(dòng)能力的城鄉(xiāng)低保對(duì)象設(shè)立“個(gè)人發(fā)展賬戶”并鼓勵(lì)他們積極工作。在雙方約定的期限內(nèi)，例如，3—5年，不管他們收入多少，都不減他們的低保金。只是要求他們每月往個(gè)人發(fā)展賬戶中存錢若干，個(gè)人發(fā)展賬戶中的積蓄在約定期限內(nèi)不能隨意支配。到約定期滿時(shí)，賬戶中就會(huì)有一筆比較可觀的資金。譬如每月存500元，3年就有18000元，5年就有30000元。此時(shí)，低保對(duì)象從賬戶中將錢取出，政府再給予同樣或加倍的金額補(bǔ)貼，就可以幫助他們做小買賣或開網(wǎng)店，于是就有了可持續(xù)生計(jì)。政府再采取2—3年中逐漸減少低保金金額的辦法，扶上馬再送一程，這樣可以確保低保對(duì)象真正脫貧。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)、研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平：確保農(nóng)村貧困人口到2020年如期脫貧》，新華網(wǎng)，2016年6月19日。

②唐鈞：《中國(guó)城市貧困與反貧困報(bào)告》，北京：華夏出版社，2003年。

③[美]邁克爾·謝若登著，高鑒國(guó)、展敏譯：《資產(chǎn)與窮人：一項(xiàng)新的美國(guó)社會(huì)福利政策》，北京：商務(wù)印書館，2005年。

責(zé)編/肖晗題     美編/于珊

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