【摘要】法治政府的權(quán)力，既要具備管理公共事務的基本能力，也要達到規(guī)范性的基本要求。權(quán)力為民，要超越“強力與服從”的傳統(tǒng)關(guān)系邏輯，內(nèi)聚高度的政治自覺和權(quán)力德性，并在民主政治實踐中實現(xiàn)協(xié)同治理，從而充分調(diào)動權(quán)力系統(tǒng)的集體行動效能，彰顯現(xiàn)代法治政府的先進性。

【關(guān)鍵詞】法治政府  規(guī)矩意識  協(xié)同治理   

【中圖分類號】D922.1    【文獻標識碼】A

從社會系統(tǒng)學的視界考察，法治政府是政治生態(tài)系統(tǒng)，是關(guān)系系統(tǒng)，是有意識的行動系統(tǒng)，是具有理想信念的目的系統(tǒng)。它的法律規(guī)范旨趣也不能等同于普通社會行為系統(tǒng)簡單的“不違法”，抑或簡單的守法要求，而應該具備特有的德性、規(guī)范性、創(chuàng)造性以及協(xié)同性相統(tǒng)一的四位一體的政治品格。

規(guī)矩意識：權(quán)力德性的內(nèi)生參量

規(guī)矩意識是權(quán)力德性塑造與形成的內(nèi)生參量。首先，基于法律規(guī)范對德性與習慣之不能，權(quán)力德性主要依靠主體規(guī)矩意識的養(yǎng)成。“法律所追求的不是道德上的‘最好’，而是道德上的‘不壞’——對利益的定紛止爭，禁止侵害個體合法利益，它的功能主要不在揚善，而在于除惡、禁惡……從制度而言，法律對非人與不愛也無可奈何。”從組織行為學角度看，政府系統(tǒng)的行為是相對宏觀的組織行為，權(quán)力者個體的行為是相對微觀的組織行為。就習慣而言，它同樣是行為德性的外在表現(xiàn)，由于人作為權(quán)力行為主體，“并非如同一臺精密高效的計算機那樣，依據(jù)最優(yōu)的算計而進行決策；相反，他們在多數(shù)情況下是依賴行為習慣而進行互動交易的。習慣作為一種重復和行為的復制，可以免去或降低人們在類似情形中重復進行的信息搜尋和交易成本”。故而，良好的習慣是行為德性的有益成分。

其次，基于法律的有限性事實，權(quán)力德性主要依靠主體規(guī)矩意識的養(yǎng)成。法律不是規(guī)范政府權(quán)力的唯一途徑。一方面，法律的作用范圍是有限的，如在思想、信仰以及大量私人生活等方面往往無能為力；另一方面，法律調(diào)整只是關(guān)系調(diào)整方式之一，并且效果也并不總能達到預期，也并不能長久管用。不僅如此，道德是調(diào)整行為關(guān)系的總和，也是法律的原始基礎，法律無法窮盡道德范疇，法治必須與德治同行。從權(quán)力的來源分析，權(quán)力并不完全由法律授予。由于一些并非由法律授予的權(quán)力客觀存在，與此相應的非法定的權(quán)力行為主要依賴于主體規(guī)矩意識的導向，從而內(nèi)聚形成權(quán)力德性。

最后，基于法律的制度理性，權(quán)力德性主要依靠主體規(guī)矩意識的養(yǎng)成。法律是用于支配特定行為模式和相互關(guān)系的，它對政府的行為要求是“法無授權(quán)不可為”，從而對能動的權(quán)力賦予理性。制度經(jīng)濟學認為“契約人”表現(xiàn)為有限理性，不過，“契約人”是以機會主義假設為前提的，意味著行為人是自利的、損人利己的，如果我們將權(quán)力主體定義為“契約人”，則與我們權(quán)力為民的基本性質(zhì)不相符。純粹的“制度性控制”是機械控制論，有悖于權(quán)力主體的意識特征和能動創(chuàng)造性。在法治政府的權(quán)力關(guān)系中，必須牢固樹立指導權(quán)力行為的規(guī)矩意識，從而建構(gòu)起法律與權(quán)力彼此信任的可能。

行為規(guī)范：權(quán)力秩序的基本要求

規(guī)范權(quán)力行為是由法治政府的系統(tǒng)特性所決定的。權(quán)力組織系統(tǒng)行動者的行為是非線性的，具有內(nèi)在的隨機性，即混沌性。權(quán)力系統(tǒng)是復雜的關(guān)系系統(tǒng)，權(quán)力行為規(guī)范的困難和復雜性，從邏輯上源于個人和集體行動者的自由和混沌性。換言之，“契約人”的自利性和權(quán)力行為的自由余地以及混沌性和不確定性是客觀存在的，這就決定了權(quán)力需要由制度加以規(guī)范?；跈?quán)力系統(tǒng)普遍和內(nèi)在的混沌性，在其表面的秩序下隱藏著巨大的無序，只有按照既定的規(guī)則進行選擇，權(quán)力行為才會形成有規(guī)律的權(quán)力秩序。盡管法律的存在并不意味著每個成員都會服從，但至少法律可以減少權(quán)力系統(tǒng)中行動者的不確定性，用系統(tǒng)語言表達就是減少權(quán)力系統(tǒng)的熵，即降低權(quán)力行動者“自私得以實現(xiàn)的程度”。不過，法律的普遍適用性必然要面臨具體權(quán)力行為的不確定性難題。面對這一難題，法律不能僅從行動者本人作為起點著手進行行為規(guī)制，還要從權(quán)力組織系統(tǒng)角度，建構(gòu)整體的行為規(guī)范框架。

規(guī)范權(quán)力行為是權(quán)力系統(tǒng)自我維持和發(fā)展的內(nèi)在要求。人們通常對為什么要規(guī)范權(quán)力并不含糊，其核心理由大致包括以下三個方面：其一，基于“權(quán)力源于權(quán)利的部分讓渡”“權(quán)力屬于人民”“權(quán)力源于權(quán)利”“權(quán)力服從并服務于權(quán)利”“權(quán)力是保障權(quán)利的手段”等基本共識，權(quán)力必須受制于權(quán)利。其二，盡管權(quán)力本身并無好壞之分，但基于權(quán)力擴張、異化和失序之潛在危險，人們擔憂其“惡性”復燃，必須通過對權(quán)力的制約達到自我保護之目的；其三，基于社會發(fā)展的客觀規(guī)律，隨著公民社會的崛起，規(guī)范權(quán)力是發(fā)展民主政治的需要。這些理由固然正當，但總體上局限于控權(quán)思維，將權(quán)力置于被動受控地位，尚不夠充分。

事實上，任何社會系統(tǒng)的維持和發(fā)展，都不是由外因決定的，起決定性作用的是內(nèi)生動力。對于權(quán)力系統(tǒng)而言，其維持和發(fā)展同樣具有內(nèi)生需要，包括自我控制和調(diào)節(jié)，或稱為權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的“自為控制”。這種“自為控制”即是自我規(guī)范，它關(guān)系到權(quán)力系統(tǒng)自身的興衰。有學者研究認為，導致權(quán)力系統(tǒng)衰退的原因主要源于權(quán)力本身：一是權(quán)力系統(tǒng)自身目標與掌權(quán)者個人角色意識的蛻變，二是權(quán)力系統(tǒng)規(guī)模的膨脹（這被稱為帕金森定律），三是過度專業(yè)化、復雜化，四是權(quán)力自我擴張本能，五是自我封閉和保守。概言之，權(quán)力德性的喪失、權(quán)力欲和邊界的擴張、權(quán)力領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)化等內(nèi)在因素，是權(quán)力系統(tǒng)維持與發(fā)展的關(guān)鍵，權(quán)力必須經(jīng)由法律的規(guī)范實現(xiàn)“自為控制”。

協(xié)同治理：權(quán)力實施的公共理性

在法治理念下，權(quán)力似乎逐漸成為與法律爭鋒的“對立物”，對于權(quán)力者，法律也往往按其行動邏輯不留死角地加以規(guī)制。這種思路有悖于政府作為社會自組織系統(tǒng)的基本規(guī)律，將處理公共事務的能力作為一種私有物對待，同樣缺乏公共理性。

僵化封閉并不是權(quán)力邊界的固有特征。“對于復雜系統(tǒng)，特別是有機系統(tǒng)，不同分系統(tǒng)之間擁有共同的組成部分不僅是難以避免的，而且往往是必要的，不同分系統(tǒng)之間沒有截然分明的分界線正是系統(tǒng)有機性的基本表現(xiàn)”。在真實的世界里，權(quán)力系統(tǒng)沒有必要存在著徑渭分明的邊界，許多系統(tǒng)具有模糊和滲透性邊界。而且，我們所看到的系統(tǒng)不只是層級性的系統(tǒng)，而是交迭的系統(tǒng)：一種系統(tǒng)的要素不只是構(gòu)成了具有自身要素的子系統(tǒng)，它同時也可能是其他系統(tǒng)的要素。因此，權(quán)力系統(tǒng)作為復雜的社會系統(tǒng)，不同結(jié)構(gòu)（子系統(tǒng)）之間不可能是完全界限分明的，這是由系統(tǒng)協(xié)同關(guān)系所決定的。

協(xié)同治理是權(quán)力實施擺脫“囚徒困境”的現(xiàn)實路徑。從社會自組織系統(tǒng)行為模式看，權(quán)力系統(tǒng)盡管有一套的整體行為規(guī)范或是遵循統(tǒng)一的法律法規(guī)、紀律或是慣例。但是，從微觀上看，權(quán)力子系統(tǒng)尤其個體具有獨立決策的能力。同一層級的微觀權(quán)力行動和決策是并行的，而且這種微觀決策在主觀上往往只關(guān)注它自己的行為。實際上，“組織邊界”的可滲透性和流動性表明，權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)各要素絕不是不相干的、獨立的，其關(guān)系是十分緊密的，任何一個子系統(tǒng)的變化都會通過功能耦合網(wǎng)傳遞到整個系統(tǒng)。

協(xié)同治理不是簡單的合作方式，而是基于協(xié)同理論的管理理念。對于政府的權(quán)力系統(tǒng)而言，核心要義是彌補權(quán)力領(lǐng)域結(jié)構(gòu)化特征的不足，促進多維權(quán)力領(lǐng)域相互聯(lián)系，相互依存、共同行動、共擔風險，形成既相對獨立又緊密關(guān)聯(lián)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，提高治理能力和績效，并在相互監(jiān)督與制約中公正用權(quán)，防止權(quán)力的濫用。協(xié)同治理是現(xiàn)代法治政府的理性選擇，是權(quán)力實施的理性品格。建立協(xié)同治理的制度保障體系無疑是政府法治化進程中不可忽視的建設性內(nèi)容，既要調(diào)整權(quán)力的隸屬關(guān)系，也要調(diào)整權(quán)力的協(xié)同關(guān)系；既要保持權(quán)力系統(tǒng)合理的結(jié)構(gòu)化邊界，又要防止權(quán)力領(lǐng)域功能邊界的阻遏。

（作者為西南政法大學行政法學院2013級博士研究生，長江師范學院副教授）

【參考文獻】

①李海青：《公民、權(quán)利與正義》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2011年。

②洪名勇編：《制度經(jīng)濟學》，北京：中國經(jīng)濟出版社，2012年。

責編/溫祖俊    美編/王夢雅