十八屆三中全會提出要推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，國家治理及改革的任務(wù)再次將政治學(xué)的重要話題——現(xiàn)代國家構(gòu)建的命題提上日程。國家治理的目標(biāo)就是要讓人民幸福、社會和諧、國家富強(qiáng)。人民的自由、民主和福利是人民幸福的保障；社會發(fā)展的多元化、自治化及相互寬容自律，是社會和諧的基礎(chǔ)。

中國國家治理的問題意識

中國領(lǐng)導(dǎo)人提出“兩個百年”目標(biāo)：一是2021年在中國共產(chǎn)黨建黨100周年時中國全面建成小康社會；二是在2049年中華人民共和國建國100周年時建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家。這兩個目標(biāo)表達(dá)了中國人民的共同心愿，它的實現(xiàn)意味著中國將徹底摘掉近代以來長期扣在頭上的“愚昧無知”“貧窮落后”的帽子。

上述兩個目標(biāo)能否如期實現(xiàn)，取決于中國執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家持續(xù)不斷的努力。現(xiàn)在離實現(xiàn)第一個目標(biāo)還有4年，時間相當(dāng)緊迫。從理論和數(shù)據(jù)來看，中國實現(xiàn)這一目標(biāo)應(yīng)該沒有疑問。目前，中國政府正在加大扶貧力度，全力推進(jìn)這一目標(biāo)的實現(xiàn)。不過，中國的貧困問題是一個結(jié)構(gòu)性的問題，它主要不是總量不足的結(jié)果，而是結(jié)構(gòu)不合理的產(chǎn)物。由于社會福利保障體系的不完善、管理體制的不合理、以及歷史的一些后遺癥，一些貧困的人群或分布在特定的地域，或從屬于特定的行業(yè)和特定的人群。在結(jié)構(gòu)不改變的情況下，他們即便生活有所改善，也很容易再次因病致貧、因婚致貧、因?qū)W致貧。從國際經(jīng)驗來看，一國人民走上小康之路必須有三重保障：第一，完善的國家福利制度保障；第二，穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)出路保障；第三，互助合作的社會救助保障。依此來看，要真正讓中國百姓走上小康之路，除了扶貧救濟(jì)，還需要做更多的工作。

當(dāng)前和歷史上正反兩方面的經(jīng)驗告訴我們，要讓人民擺脫“貧窮落后”的狀況，就要不斷改革既有的生產(chǎn)制度和分配制度，推進(jìn)資源配置“市場化”和公共管理與公共服務(wù)“社會化”的雙邊進(jìn)程；要讓人民徹底全面擺脫“愚昧無知”的狀態(tài)，不僅要提高全民教育的水平，還要保持國家的開放性，促進(jìn)信息流通，讓國民在廣泛的信息交流中增長見識，形成獨立意識和判斷。

實現(xiàn)第二個目標(biāo)的時間還有32年。利用32年的時間要把中國建成一個現(xiàn)代國家，這個任務(wù)目標(biāo)向我們提出一些問題，那就是，中國距離一個“現(xiàn)代國家”還有多遠(yuǎn)？在未來32年的時間里，中國的國家治理需要補(bǔ)上哪些“短板”？

中國國家治理改革的理論依據(jù)

回答上述問題需要回到政治學(xué)的基本理論上來。政治學(xué)教科書告訴我們，國家是一個被世界普遍公認(rèn)的、以一定空間為界線、以一定數(shù)量擁有國民身份的人口為成員、由統(tǒng)一的權(quán)力機(jī)構(gòu)行使管轄權(quán)的共同體。從理論上說，一個國家會存在兩種力量或傾向：一種是離心力量或傾向，表現(xiàn)為教派、族群、社群以及地方等要素的發(fā)展壯大，這些要素的發(fā)展壯大會增加它們的自主性和獨立性，進(jìn)而在一定程度上增加國家的離心傾向；二是整合力量或傾向，表現(xiàn)為國家統(tǒng)一的軍事力量、法治力量、行政力量、經(jīng)濟(jì)力量、意識形態(tài)力量等要素的存在和強(qiáng)化，這些力量和要素的存在和強(qiáng)化，會增加國家的整合力。當(dāng)然，現(xiàn)代國家的經(jīng)驗顯示，單純的軍事力量和行政力量由于具有排他性，其不斷強(qiáng)化有時候可能效果適得其反，而經(jīng)濟(jì)、法治、文化和意識形態(tài)等同化力量因為具有更大的包容性而更容易被人接受，更容易獲得成員的認(rèn)可。

所謂國家治理的現(xiàn)代化就是通過現(xiàn)代的方式和手段，完成上述任務(wù)和目標(biāo)，實現(xiàn)國家的良善治理和長治久安。而根據(jù)現(xiàn)代國家治理的經(jīng)驗，所謂現(xiàn)代的方式和手段，可能主要包括市場化、法治化、民主化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化等。在這個過程中，統(tǒng)一的合理的制度平臺當(dāng)然是不可或缺的，除此之外，統(tǒng)一的語言文字，統(tǒng)一的國防，統(tǒng)一的外交，統(tǒng)一的貨幣政策，統(tǒng)一的金融體系，統(tǒng)一的財政稅收政策，統(tǒng)一的法律和司法體系，統(tǒng)一的交通網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一的社會福利體系等，都是必不可少的。國家治理的重要任務(wù)之一，就是通過諸如暴力、經(jīng)濟(jì)、行政、法律、文化等多種途徑和手段，完成國家的整合，促進(jìn)國家的統(tǒng)一性、一致性和均等化。

中國國家治理的主要任務(wù)

中共十八屆三中全會提出要推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，國家治理及改革的任務(wù)再次將政治學(xué)的重要話題——現(xiàn)代國家構(gòu)建的命題提上日程。當(dāng)關(guān)注國家構(gòu)建的時候，我們應(yīng)當(dāng)關(guān)心什么問題？換句話說，當(dāng)我們討論國家治理的時候，我們關(guān)心哪些要素？

從根本上說，國家治理的目標(biāo)就是要讓人民幸福、社會和諧、國家富強(qiáng)。人民的自由、民主和福利是人民幸福的保障；社會發(fā)展的多元化、自治化及相互寬容自律，是社會和諧的基礎(chǔ)。那么，當(dāng)討論國家富強(qiáng)的時候，除了人民幸福和社會和諧這兩大要素之外，還有哪些具體要素值得關(guān)注？國際關(guān)系理論和國際社會格局演變的實踐說明，規(guī)避國家風(fēng)險，提升國家的綜合競爭力，構(gòu)成了各國行動的主要動機(jī)。國家之間（尤其是大國之間）為了國家利益而競爭，這種競爭可以歸結(jié)為一場實力較量。從長遠(yuǎn)來看，這種較量實則是國家統(tǒng)一性、國家創(chuàng)新性、國家成本性、國家阻力性、國家風(fēng)險性五個要素的比拼。由此不難得出結(jié)論：推動國家統(tǒng)一性、促進(jìn)國家創(chuàng)新、降低國家成本、減少國家阻力、降低或規(guī)避國家風(fēng)險，是國家治理在國家建設(shè)層面上的主要任務(wù)。基于以上分析，我們可以進(jìn)一步界定中國國家治理的目標(biāo)。

推進(jìn)國家統(tǒng)一性。眾所周知，統(tǒng)一性是國家之善，而國家的統(tǒng)一性不僅包括主權(quán)和治權(quán)統(tǒng)一，還包括民權(quán)統(tǒng)一、規(guī)則統(tǒng)一、司法統(tǒng)一、市場統(tǒng)一等許多要素。中國要完成國家治理現(xiàn)代化的任務(wù)，必須逐一破解制約國家統(tǒng)一性發(fā)展的障礙。從中國的現(xiàn)實來看，制約國家統(tǒng)一性的制度性障礙主要來自社會福利的等級化體制，信息網(wǎng)絡(luò)的孤島化狀態(tài)，國家資源的屬地化和部門化管理，比如高速路的地方管理制度（收費站制度），空中交通的部門化管理制度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的屬地化管理體制，公共環(huán)境的條塊化管理體制等，這些制度應(yīng)該成為國家治理改革的主要對象。

實現(xiàn)國家均等化。國家均等化表明國家發(fā)展成果在地域、人群分布的均衡程度，反映了國家的公平性和一致性。現(xiàn)代國家表現(xiàn)為發(fā)展水平、公共設(shè)施、公共服務(wù)在全國范圍內(nèi)不同地域的差異化較小。所以，要實現(xiàn)國家現(xiàn)代化就要推進(jìn)國家的均等化發(fā)展，而國家發(fā)展的阻力較多來自于地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群之間在上述方面表現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性差距所帶來的社會矛盾和利益沖突。要推進(jìn)國家的均等化發(fā)展，中央政府必須要有清醒的意識和足夠的協(xié)調(diào)能力。過去一直認(rèn)為，中國體制的最大優(yōu)勢是協(xié)調(diào)性好。但從實際的狀況來看，中國并沒有充分發(fā)揮這個優(yōu)勢。今后，通過中央政府的組織手段和政策杠桿，來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)和公共設(shè)施的均等化發(fā)展，仍然是長期性任務(wù)。

促進(jìn)國家創(chuàng)新性。國家的創(chuàng)新性可以分解為知識創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新三個方面。知識創(chuàng)新性主要反映大學(xué)、科研院所的表現(xiàn)；技術(shù)創(chuàng)新性主要體現(xiàn)了企業(yè)和企業(yè)家的動機(jī)和能力；管理創(chuàng)新性則顯示了政府等公共部門的管理和服務(wù)狀況。如果以此為參照，中國在激活大學(xué)、科研院所、企業(yè)和公共部門的創(chuàng)新能力方面還有許多事情要做。

提升國家法治化。國家治理水平取決于制度供給能力和制度執(zhí)行能力。國家治理的任務(wù)之一就是整體上降低或控制國家成本。國家成本應(yīng)該包括系統(tǒng)成本、維護(hù)成本、運(yùn)行成本。一般來說，一個國家的系統(tǒng)成本和維護(hù)成本是相對穩(wěn)定的，也是容易計算出來的，而運(yùn)行成本則通常是可變的，也是不太容易計算的。不過，一般的經(jīng)驗告訴我們，一個國家，如果公權(quán)力的公信力比較高，或者，如果國家的法治水平比較高，政府有效守法護(hù)法，百姓自覺遵紀(jì)守法，那么，國家的運(yùn)行成本相對就會低，相反就會高。所以，國家的成本很大程度上取決于國家的法治水平?，F(xiàn)代國家都依法而治，中國如何提升國家治理的法治化水平？僅通過法治宣傳和法治教育來實現(xiàn)這個任務(wù)無法收到理想中的效果。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗顯示，全國統(tǒng)一的公民身份信息平臺建設(shè)和全國統(tǒng)一的金融、工商、稅務(wù)、交通、質(zhì)檢、環(huán)保等信用信息平臺建設(shè)是至關(guān)重要的。以此為參照，中國法治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程建設(shè)的任務(wù)依然艱巨。

推動社會自治化。國家治理水平依賴于制度供給能力，但現(xiàn)代國家的經(jīng)驗表明，政府并不是制度和規(guī)則的唯一供給者。對于社會基層的許多公共事務(wù)、公共服務(wù)和公共物品而言，社區(qū)平臺、社會組織、社會企業(yè)等各類不同的社會主體所提供的制度供給和管理規(guī)則可能更加行之有效。過去時期，中國主要通過黨的組織和政府機(jī)構(gòu)來提供統(tǒng)一的制度和服務(wù)，這種狀況在今天已經(jīng)不能滿足多元化的社會需求，如何本著“公共事務(wù)公共治理”的精神，讓政府、社團(tuán)、社區(qū)、企業(yè)、個人等所有利益相關(guān)者共同參與、協(xié)同行動，實現(xiàn)國家與社會良性互動、協(xié)同治理的狀態(tài)，這也是中國國家治理現(xiàn)代化面臨的重要課題。

中國國家治理亟待解決的現(xiàn)實問題

現(xiàn)代化以及后現(xiàn)代化促成了社會許多新的變化，這些變化挑戰(zhàn)了百年來甚至幾十年來國家的既有秩序，要求國家治理體系和治理方式的變革。綜合考量，至少有三個方面挑戰(zhàn)需認(rèn)真對待。第一，流動性挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的屬地化管理，需要建立跨地區(qū)、跨部門、全國統(tǒng)一的管理體系。第二，復(fù)雜性挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的科層制管理，需要構(gòu)建扁平化的管理結(jié)構(gòu)。第三，網(wǎng)絡(luò)化不僅增強(qiáng)了普通大眾的民主和權(quán)利意識，而且使體制外的普通民眾更容易為其訴求而訴諸行動，進(jìn)而挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的管理模式，需要打造開放的、協(xié)商的、包容的政治體系和社會治理體系。

中國自然也不能置身于現(xiàn)代化挑戰(zhàn)之外。依據(jù)現(xiàn)代化國家的標(biāo)準(zhǔn)來判斷，中國可能還需要完成如下任務(wù)：統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)要遍布全國；城市化的問題要有應(yīng)對之策；老齡化引發(fā)的社會問題要有解決辦法；社會保障體系要統(tǒng)一起來；“三農(nóng)”問題要得到逐步緩解；司法公信力要樹立起來；腐敗治理要納入制度化軌道；產(chǎn)權(quán)要得到切實保護(hù)；政府決策合理化要有制度保障；社會組織體系要有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來；軍隊要完成現(xiàn)代化改造；大學(xué)要去行政化；國企壟斷問題要得到破解；國家結(jié)構(gòu)制度要有更大的包容性。

【本文作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、常務(wù)副院長，北京大學(xué)國家治理研究院研究員、副主任】