隨著新一代信息技術和現(xiàn)代交通網絡體系的快速發(fā)展，區(qū)域經濟空間結構和聯(lián)系方式出現(xiàn)了顯著變化，大城市與周邊地區(qū)日益趨于一體化，形成新的空間聚集形態(tài)——大都市區(qū)（metropolitan-region），其在20世紀后半期已成為發(fā)達國家城市體系的主體形態(tài)，在促進各國經濟社會發(fā)展乃至全球發(fā)展方面起著舉足輕重的作用。我國目前已形成長三角、珠三角、京津冀等大都市區(qū)。但大都市區(qū)的管理往往被分割在不同層次、不同規(guī)模的行政區(qū)域之中，如何突破行政壁壘和地方利益等各種客觀性的障礙，推動大都市區(qū)政府間的有效合作，將是我國區(qū)域經濟發(fā)展中亟需研究解決的重要課題之一。本報告利用OECD（經濟合作與發(fā)展組織）有關大都市區(qū)的調查數(shù)據，對國際上260余個大都市區(qū)政府合作的實踐進行了比較，以為我國探尋適合中國國情的大都市區(qū)政府合作機制提供借鑒和參考。

大都市區(qū)政府合作的主要模式

由于各個國家政治體制、政策環(huán)境、文化背景等諸多因素的不同，大都市區(qū)政府合作的形式多種多樣，即使在同一個國家也存在多種形式。根據合作形式和協(xié)調機制的不同，本文歸納出實踐中存在兩種基礎合作模式以及圍繞這兩種基礎模式形成的衍生模式。

一種基礎合作模式是地方政府之間完全的非正式合作。通常是針對某一領域的問題，各地方通過磋商論壇、市長聯(lián)席會議等形式，基于某種共識或者共同利益形成的合作協(xié)議、合作合同等，有些合作協(xié)議甚至沒有法律約束力（通常是層級比較低的合作協(xié)議），但由于在簽訂之前經過了各方利益主體充分的談判磋商，在實踐中還是被廣泛使用。這種合作形式的組織相對松散，對合作各方的約束力較弱，談判成本相對較高，對一些跨區(qū)域問題的協(xié)調作用也非常有限。

另一種基礎模式是以大都市區(qū)為基礎設立更高層級的地方政府。這種合作形式在協(xié)調能力、跨區(qū)域公共事務的治理方面有明顯提高。但由于涉及到行政區(qū)的合并、政府職能的調整，在實踐中具有較高的操作難度，尤其是實行地方自治的聯(lián)邦制國家很難推行。因此，應用該種合作模式的地區(qū)相對較少，目前法國和部分國家的首都地區(qū)更多采用了這種形式。

以上述兩種合作模式為基礎，各國基于本國體制、文化、法律制度等不同因素，還形成了一些交叉融合的衍生模式，比如有的大都市區(qū)政府合作僅在交通、規(guī)劃領域，是由超越各行政區(qū)的具有法定管轄權限的政府機構負責，其他領域的政府合作則采用地方政府之間的非正式合作模式。還有經各地方政府共同設立有限權力的協(xié)調機構，機構領導者由各地方政府選舉而成，負責協(xié)調處理本區(qū)域的公共事務和問題。

首都大都市區(qū)地方合作模式的國際比較

首都大都市區(qū)作為國家特殊的區(qū)域，地方政府合作的模式具有一定特殊性：一是多數(shù)首都都市區(qū)建立了促進地方合作的常設實體機構。在本文所比較的22個國家的首都大都市區(qū)中，除了美國、意大利、西班牙、智利四個國家之外，其他國家的首都大都市區(qū)均有相應的實體機構。像英國國內大都市區(qū)合作都是非正式合作模式，但倫敦大都市區(qū)屬于例外，設立了大倫敦區(qū)管理局。二是首都都市區(qū)地方政府的合作多數(shù)建立了高級別的法律保障機制。在上述18個設立實體協(xié)調機構的大都市區(qū)中，除了日本、瑞士、瑞典、波蘭等國家之外的12個首都大都市區(qū)的協(xié)調機構在法律上享有明確的管理權限，通常管理的權限和范圍都要高于本國其他大都市區(qū)的治理機構（見表1）。

都市區(qū)地方合作模式的演變趨勢

由于地方政府的橫向合作涉及到不同的利益相關者，如何建立有效的協(xié)調機制實現(xiàn)政府間有效的合作，無論政治決策者，還是專家學者至今都無法給出定論，各國基本上都處在探索階段。合作模式由最初傳統(tǒng)區(qū)域主義所倡導的“集權式”，建立“大城市政府”，再到新區(qū)域主義所倡導的“網絡式”多中心合作，各種形式在各國不同的都市區(qū)都有相應的案例。從演變的總體趨勢上來看，需要重點關注兩個方面：

建立實體機構，協(xié)調地方合作已成為多數(shù)大都市區(qū)的選擇

在本報告所比較的261個大都市區(qū)中，建立實體協(xié)調機構的有178個，所占比重為68%；其中有54個大都市區(qū)的協(xié)調機構享有一定的法律授權，主要是法國、德國、韓國、荷蘭等國家。多數(shù)國家大都市區(qū)的協(xié)調機構是公共組織或者政府提供部分財政預算的準公共組織，負責本都市區(qū)內部各地方政府的利益協(xié)調、公共問題的協(xié)商和政策的溝通，地方政府之間的合作多采用非正式的合作形式（見圖1） 。