以印度、泰國、越南等發(fā)展中國家的經(jīng)驗來看，通過改革破除體制及制度障礙，是中國實現(xiàn)“包容性發(fā)展”、提高人民群眾“獲得感”的必經(jīng)之路。這既包括打破城鄉(xiāng)二元分割，構(gòu)建更具包容性的社會制度體系，也包括推動基本公共服務(wù)均等化、構(gòu)建完善的社會保障體系、改革收入分配體制、擴(kuò)大中等收入人群規(guī)模。而對于“精準(zhǔn)扶貧”，“包容性發(fā)展”所帶來的啟示則更多的集中在如何突破單純以直接經(jīng)濟(jì)扶助為主的再分配式的扶貧模式，實施以賦權(quán)、賦能及完善社會保障體系為核心的“包容性”扶貧戰(zhàn)略，在權(quán)利保障、能力開發(fā)的基礎(chǔ)上讓貧困人口能夠參與到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的進(jìn)程之中，在發(fā)展中實現(xiàn)“脫貧”，在“脫貧”中促進(jìn)發(fā)展。
創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給模式。民生是提升公民獲得感的重中之重。在收入分配之外，民生質(zhì)量的高低集中體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、基本公共服務(wù)供給水平、均等化程度、社會保障體系的完善程度等方面。許多發(fā)展中國家的改革經(jīng)驗表明，基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)對于減少貧困人口有重要意義：首先，基礎(chǔ)設(shè)施影響了人們的謀生方式，它在教育和健康等公共服務(wù)方面的作用使其成為創(chuàng)造就業(yè)崗位、實現(xiàn)就業(yè)的前置條件；其次，基礎(chǔ)設(shè)施影響了工業(yè)部門機(jī)械化程度、勞動生產(chǎn)率及人們獲取工作的便捷性；最后，基礎(chǔ)設(shè)施將貨物與市場、求職者和工作崗位、公民與公共服務(wù)連接起來，也將貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)連接起來（SHARMA D, 2010）。基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減少貧困的關(guān)系可以用圖1表示：
不僅如此，基礎(chǔ)設(shè)施對于提高社會包容性意義非凡，良好的公共交通和通訊基礎(chǔ)設(shè)施使得弱勢群體和邊緣群體能以更低的成本、更多的機(jī)會接觸到更為廣泛的信息和機(jī)遇，從而提高他們參與到社會發(fā)展中的可能性（LEIPZIGER D, FAY M, WODON Q T, 2003）?；A(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量對收入公平及經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有重要的作用（CALDERÓNC, SERVÉNL, 2004）。在阿根廷和巴西等國家，提高交通設(shè)施便利性及醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施可及性對于減輕區(qū)域發(fā)展不均衡現(xiàn)象都起到了重要作用（ESTACHE A, FAY M, 1995）。
對于中國來說，“上學(xué)難、看病難、看病貴”等問題在城市及農(nóng)村仍然普遍存在，一些領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及基本公共服務(wù)供給仍是民生“短板”，而面對社會老齡化等趨勢，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高社會保障水平、提高基本公共服務(wù)供給水平和供給質(zhì)量，是當(dāng)前提高人民群眾“獲得感”亟待解決的問題。以現(xiàn)有經(jīng)驗來看，傳統(tǒng)的僅依靠公共部門、公共財政實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給的方式在量和質(zhì)的方面都無法滿足社會需求。世界各國普遍采用的“公私伙伴關(guān)系”（PPP）成為未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給的必由之路。
以印度為例，其公私伙伴關(guān)系主要是政府和私人企業(yè)之間伙伴合作，公私伙伴關(guān)系的領(lǐng)域主要包括高速公路、地鐵、機(jī)場等。印度實施公私伙伴關(guān)系主要有兩方面的原因：第一，政府預(yù)算不能為基礎(chǔ)設(shè)施提供充足的財政支持，因而印度政府開始尋找其他的資金來源，嘗試將私人資本引入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；第二，低質(zhì)量的公共服務(wù)供給促使政府創(chuàng)新供給方式及治理策略。如今，印度第一批PPP項目在提高服務(wù)供給質(zhì)量方面已取得了良好的效果。聯(lián)邦和州政府已經(jīng)逐漸開始相信PPP作為一種工具能夠帶來更多的資金、充分利用私營部門的專長并提升服務(wù)質(zhì)量。印度95%以上的PPP集中于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。1998年以來，高速公路發(fā)展計劃（the Highway Developing Project）建立了15000千米的高速公路網(wǎng)，連接印度四大都市；隨之而來的道路、碼頭、電廠、市政公用設(shè)施（例如通往馬德里機(jī)場的地鐵、孟買的機(jī)場、馬德里機(jī)場的維護(hù)等）都實施了PPP項目。
不僅如此，PPP在印度州政府和城市政府層面逐步普及。給排水和土壤廢物管理方面已經(jīng)引入PPP。例如，Chennai與法國Veolia公司在污水處理系統(tǒng)、道路清理等方面開展合作。許多小公司參與的PPP項目也開始在城市實施，如公園、公交中轉(zhuǎn)站、醫(yī)療服務(wù)中心、技能提升項目等。其中，在技能提升項目中，私營機(jī)構(gòu)和政府共同協(xié)作，幫助人們在紡織業(yè)或個體經(jīng)營等方面實現(xiàn)就業(yè)。教育領(lǐng)域的PPP也有所發(fā)展，如有些項目致力于為農(nóng)村輟學(xué)兒童提供初中教育等。與傳統(tǒng)模式相比，印度的PPP實踐實現(xiàn)了更好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理，也提高了公共服務(wù)的供給水平及效益（MICHELS A, VAN MONTFORT C, 2013）。
另外，英國、加拿大、澳大利亞等國家在PPP應(yīng)用上已經(jīng)有了較長的歷史并取得了豐富的經(jīng)驗。英國于1992年首次提出私人融資計劃（PFI），2012年英國財政部進(jìn)一步提出了新型私人融資（PF2）。截至2012年3月，英國PFI存量項目總投資達(dá)547億英鎊，占英國全部基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)的10～13%。加拿大在1991至2013年啟動的PPP項目達(dá)206個，覆蓋范圍涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)，項目總價值超過630億美元。而澳大利亞的PPP市場則更是超過了920億美元（聯(lián)合資信，2015）。這些國家的PPP項目極大地緩解了政府財政的資金壓力，提高了建設(shè)和運(yùn)營效率，實現(xiàn)了公共部門和私營部門的長期合作共贏，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期可持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。
但PPP模式并非“包治百病”的“靈丹妙藥”，世界銀行曾經(jīng)指出，PPP框架的缺點在于：公共部門因預(yù)算不足而引入私營資本在理論上缺乏足夠的依據(jù)、公共部門與私營部門間存在信息不對稱、缺乏對PPP項目事前事后的績效評估等。同時，由于監(jiān)管制度的滯后、責(zé)任主體的模糊，PPP項目中對私營部門的監(jiān)管往往是一個難以解決的問題。當(dāng)然，這些缺點并不能否認(rèn)PPP模式的巨大價值，面對日益增長的對于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)量與質(zhì)的雙重需求，借鑒國外經(jīng)驗，以PPP充分發(fā)掘市場潛力，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，是中國提高人民群眾“獲得感”的必然選擇。
除了PPP模式，在一些發(fā)達(dá)國家，通過社會組織參與公共服務(wù)供給來提高公共服務(wù)供給質(zhì)量也非常流行。自20世紀(jì)80年代以來，英國在醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域廣泛吸納社會團(tuán)體參與改革和管理。例如，英國殘疾人協(xié)會（BCODP）建于1981年，協(xié)會致力于回應(yīng)公共服務(wù)需求，提升公共服務(wù)滿意度以及加強(qiáng)對眾多志愿者協(xié)會的管理。作為服務(wù)使用者組織起來的團(tuán)體，殘疾人協(xié)會不僅發(fā)揮著自我?guī)头龅淖饔?，還起到政策倡導(dǎo)、消費(fèi)者維權(quán)等方面的作用。自20世紀(jì)90年代早期，作為公共服務(wù)的使用者，殘疾人協(xié)會在公共服務(wù)創(chuàng)新方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，極大地改善了公共服務(wù)的供給質(zhì)量（BARNES M, 1999）。培育致力于公共服務(wù)的社會組織，通過政府與社會組織合作的方式來實現(xiàn)公共服務(wù)供給與管理，可以實現(xiàn)公民的自我管理、自我?guī)头?、自我服?wù)，極大地減輕政府負(fù)擔(dān)與管理難度。中國應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家在培育社會組織、激發(fā)社會活力以提高社會治理水平從而提升公民“獲得感”方面的經(jīng)驗。但與PPP模式類似，如何既保證社會組織的活力，又實現(xiàn)對其有效監(jiān)管，仍然是一個需要在實踐中不斷探索的問題。
暢通參與渠道，以“參與感”提升“獲得感”。堅持民主導(dǎo)向，實現(xiàn)與人的尊嚴(yán)相關(guān)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，是“獲得感”的重要內(nèi)容（《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》首席時政觀察員，2015）。不論是對于推動包容性發(fā)展，還是對于以提高公共服務(wù)供給能力來改善民生，暢通的參與渠道都是必不可少的內(nèi)容。
以國際經(jīng)驗來看，推動包容性發(fā)展的必要條件就是通過實施包括參與式規(guī)劃、參與式?jīng)Q策在內(nèi)的一系列促進(jìn)公民參與的制度創(chuàng)新與政策措施來實現(xiàn)社會包容（UN-HABITAT, 2015）。英國威爾士地區(qū)包容性政策的實施經(jīng)驗指出，在政府與代表邊緣化人群的志愿組織（少數(shù)派團(tuán)體）合作的過程中，少數(shù)派團(tuán)體有強(qiáng)烈的參與意愿，但少數(shù)派團(tuán)體之間對信息掌握程度、參與渠道了解程度的差異以及政策上的一些阻礙對參與公平性及參與效果產(chǎn)生了負(fù)面影響（CHANEY P, FEVRE R, 2001）；在美國紐約和舊金山等地區(qū)，人們發(fā)現(xiàn)城市政府相關(guān)部門在促進(jìn)對于外來移民的包容性、滿足外來移民需要方面有重要作用，但這種作用并非憑空產(chǎn)生，而是由于非營利組織長期對立法機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)施壓而產(chǎn)生的，在非營利組織的壓力下，城市政府相關(guān)部門才會考慮英語能力有限的移民在獲取城市公共服務(wù)時的便利性（DE GRAAUW E, 2015）；在印度的一些城市，由當(dāng)?shù)刂挟a(chǎn)階級或其他有實力的地方領(lǐng)袖主導(dǎo)設(shè)計出的公共服務(wù)供給更多地考慮了這些人的利益，忽視了貧困人群和弱勢人群的利益，貧困人群和弱勢人群的參與不足導(dǎo)致城市包容性下降，因此在公共服務(wù)供給中必須充分吸納貧困人群和弱勢人群的意見（CHATTOPADHYAY S, 2015）。以上國外經(jīng)驗無不指出，“包容性”必須以社會公平正義為基礎(chǔ)，而不是某些強(qiáng)勢團(tuán)體對弱勢群體慈善式的、施舍式的話語（陳鵬、翟寧，2011）。沒有基于權(quán)利平等的包容性制度安排，沒有能讓弱勢群體、邊緣群體表達(dá)意愿的暢通渠道，“包容性發(fā)展”不會憑空實現(xiàn)，“共享”也無從談起。充分實現(xiàn)人的政治權(quán)利，實現(xiàn)社會公平正義，既是“包容性發(fā)展”的目的，也是“包容性發(fā)展”的邏輯起點。
在參與渠道方面，在世界各國廣泛實施的參與式預(yù)算、參與式規(guī)劃、公民陪審團(tuán)等方案都取得了良好的效果，成為提高當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c感的重要途徑。國內(nèi)一些地區(qū)也試點性地實施了相關(guān)項目，但在參與廣度、深度、頻度等方面都仍有很大的拓展空間。“惠不在大，在乎當(dāng)切”，暢通渠道，讓人民群眾表達(dá)自己的需求，而不是主觀臆測人民群眾需要什么，才能讓“惠”真正落到人民群眾的“當(dāng)切”需要上，真正提升人民群眾的“獲得感”。
在公共服務(wù)供給方面的國際經(jīng)驗更指出了暢通參與渠道、提高公民參與水平對于實現(xiàn)高質(zhì)量公共服務(wù)供給的重要性。首先，作為改善民生的重要內(nèi)容，公共服務(wù)供給本身應(yīng)當(dāng)以公共價值（Public Value）為導(dǎo)向。而公共價值的內(nèi)容是經(jīng)由包括選民代表、政府官員及公民在內(nèi)的所有利益相關(guān)者通過一定的協(xié)商過程集體建構(gòu)出來的，公共價值的產(chǎn)生必須讓所有利益相關(guān)者都參與進(jìn)來（STOKER G, 2006），而非某一小部分人為其他人“制定”什么是“公共利益”。其次，就公共服務(wù)供給過程來看，以往的“產(chǎn)品邏輯”將公共服務(wù)生產(chǎn)與公共服務(wù)消費(fèi)視為兩個分離過程的觀點無法反映公共服務(wù)的真實面貌，公共服務(wù)的核心邏輯應(yīng)該是“服務(wù)邏輯”。在“服務(wù)邏輯”中，公共服務(wù)的生產(chǎn)與消費(fèi)是同時發(fā)生的，人們對服務(wù)質(zhì)量的評價與服務(wù)能否與需求緊密契合、對服務(wù)過程的感受密切相關(guān)（OSBORNE S P, RADNOR Z, NASI G, 2013）。以此來看，在公共服務(wù)供給中，公民不僅僅是以往人們所認(rèn)為的用戶、消費(fèi)者，而且是“共同生產(chǎn)者”。公民在公共服務(wù)供給過程中的參與不僅僅是事前表達(dá)需求、事中被動接受服務(wù)、事后做出滿意與否的評價，而且是在公共服務(wù)供給的每一個步驟都親身參與其中，成為公共服務(wù)供給主體之一。
不論從公共服務(wù)所要實現(xiàn)的公共價值本身，還是從創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式來看，暢通的公民參與渠道、深入而有效的公民參與都是必不可少的內(nèi)容。英國新醫(yī)療服務(wù)改革為中國提供了可資借鑒的典型經(jīng)驗。二戰(zhàn)以后，英國實行福利國家體制，即國家有義務(wù)向全民提供經(jīng)濟(jì)和社會福利。自1945年到1979年，英國國民健康服務(wù)中心（NHS，National Health Services）一直推行以權(quán)利為基礎(chǔ)的改革。“病人”作為個體在以往的醫(yī)療改革中常被理解為醫(yī)療服務(wù)的被動受體，即病人更希望別人為他做些什么，而非積極參與整個醫(yī)療服務(wù)過程、為自己的健康負(fù)責(zé)。這種關(guān)系更多地展現(xiàn)了以權(quán)利為核心的公民權(quán)，而非以義務(wù)為核心的公民權(quán)。然而，在過去的30年間，越來越多的實踐將公民與NHS的關(guān)系重新定義為一個合作模型（Cooperative Model）。在健康領(lǐng)域，醫(yī)療服務(wù)需要回應(yīng)和調(diào)整公民的需求，并且平衡公民享有醫(yī)療服務(wù)的權(quán)利和履行對自身健康負(fù)責(zé)的義務(wù)之間的關(guān)系。過去15年內(nèi)，NHS開始改變原有的控制、需求管理、限制選擇和供給的模式，推崇以病人為中心、病人和公民積極參與以提高服務(wù)質(zhì)量的模式。這樣的做法意味著公民能夠積極參與個人健康管理，從而減少疾病發(fā)生的風(fēng)險和對專業(yè)醫(yī)療服務(wù)的需求。NHS現(xiàn)有關(guān)于病患參與的主要趨勢包括：增加患者的醫(yī)療專業(yè)知識、不斷強(qiáng)調(diào)患者參與和患者選擇、對病人開展系統(tǒng)化的咨詢工作等。
總而言之，以國外經(jīng)驗來看，多樣化的參與渠道、平等且“包容”的參與權(quán)利、高水平的參與是消除貧困、減輕貧富差距、改善民生必不可少的條件，也是中國提升人民群眾“獲得感”的根本保障。
小結(jié)
雖然“獲得感”在國外尚不存在直接的概念對應(yīng)，但其提出的背景、內(nèi)涵、意義及現(xiàn)實表現(xiàn)與許多國家及國際組織為減少貧困、減輕貧富差距與兩極分化、提高公民生活質(zhì)量、促進(jìn)社會公平正義等目標(biāo)實施的一系列發(fā)展戰(zhàn)略及改革措施有非常高的相似性。與“幸福感”“主觀生活質(zhì)量”等國外經(jīng)常使用的概念相比，“獲得感”更強(qiáng)調(diào)公平公正的“客觀獲得”對于提高人民群眾生活水平的實際作用，在理論上有更為扎實的歷史唯物主義哲學(xué)基礎(chǔ)，實現(xiàn)了主客觀評價的統(tǒng)一，超越了一般生活質(zhì)量評價的主觀性偏向；在實踐中，“獲得感”不僅更深刻地與中國未來的發(fā)展目標(biāo)與改革方向相契合，也為其他發(fā)展中國家實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供了重要參照。
推動包容性發(fā)展、改善民生、實現(xiàn)公民政治權(quán)利是提高公民“獲得感”三個不同層面但又緊密相關(guān)的途徑：發(fā)展是前提，改善民生是主要內(nèi)容，而實現(xiàn)公民政治權(quán)利是“獲得感”落實的保障。不僅發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家在這些領(lǐng)域同樣擁有許多值得借鑒的寶貴經(jīng)驗與需要注意的挫折、教訓(xùn)，限于篇幅無法一一介紹，但通過搭建促進(jìn)國際對話的概念框架，推動“獲得感”領(lǐng)域的國際經(jīng)驗研究，不論從理論上還是實踐上，對于提升我國人民群眾“獲得感”都有非常重要的意義。
（本文系國家社科基金重大招標(biāo)項目《我國公共服務(wù)供給側(cè)改革與獲得感提升研究》和國家社科基金一般項目《“共享”理念視域下的包容性城市治理研究》的成果之一，項目批準(zhǔn)號分別為：16ZDA080、16B22049；山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生李爍是本文的第二作者）
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The Connotation of"Gain" and the Foreign Experiences
Cao Xianqiang
Abstract:"Sense ofgain" is a new term with Chinese characteristics. In order to accuratelygrasp its connotation, we cannot simply interpret it as being synonymous with"sense of happiness", "subjective quality of life” or othersimilar exotic concepts, rather, we must understand it in the context ofdeepening reform comprehensively, transforming the mode of economic and socialdevelopment, and achieving development that benefits everyone. Development isthe precondition of “sense of gain”, with the people’s livelihood being themost important thing, and the realization of the political rights of the peopleis the guarantee. The “sense of gain” statement sets forth the goal ofdevelopment and reform, and solves the problem of the evaluation criteria fordevelopment quality and the outcome of reform. It also fuels development andreform. Promoting inclusive development, improving people’s livelihood andrealizing civil and political rights of citizens are three approaches atdifferent level yet closely connected to improving the public’s "sense ofgain": development is the premise, improving people's livelihood is themain content, and realizing the political rights of citizens is the guarantee.
Keywords: sense of gain, deepening reform comprehensively, sharing, inclusivedevelopment
【作者簡介】
曹現(xiàn)強(qiáng)，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院常務(wù)副院長、教授、博導(dǎo)。研究方向為政府管理改革、城市治理、公共服務(wù)供給與監(jiān)管。主要著作有《當(dāng)代英國公共服務(wù)改革研究》《當(dāng)代西方行政管理體制》《城市行政管理體制改革研究——從管制到治理》《市政公用事業(yè)改革與監(jiān)管研究》等。
