【摘要】京津冀地區(qū)近年來頻發(fā)的環(huán)境問題對社會造成較大的負面影響，其環(huán)境治理問題引起了全社會的廣泛關注。要實現(xiàn)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展就必須建立省際橫向生態(tài)補償機制，政府層面建立健全與生態(tài)補償相關的法律法規(guī)，京津冀三地設立專門的生態(tài)補償政府機構，同時完善縱向生態(tài)補償財政轉移支付制度。

【關鍵詞】京津冀  生態(tài)補償  橫向財政轉移支付

【中圖分類號】F812    【文獻標識碼】A

京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，河北省同京津兩地較大的經(jīng)濟差距，使得其面臨著經(jīng)濟快速增長與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾，要解決京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展問題，就必須建立合理的省際橫向生態(tài)補償機制。在遵循“誰受益，誰付費”的基礎上建立橫向生態(tài)補償機制能提高京津冀生態(tài)環(huán)境保護的積極性，同時能引導京津冀地區(qū)積極進行產(chǎn)業(yè)結構的轉型。

京津冀構建橫向生態(tài)補償機制的必要性

對縱向財政轉移支付進行有力補充，緩解中央財政支出的壓力。1994年在分稅制基礎上建立起來的財稅管理體制一直沿用至今，“跑部錢進”現(xiàn)象也正是由于中央縱向財政轉移支付長期單一性造成的，急需有效的財稅體制改革方案來解決由于中央與地方財權和事權不對等而造成的經(jīng)濟改革步伐受阻問題。橫向生態(tài)補償機制的建立，一方面有效緩解中央財政壓力，在長期的單一縱向財政轉移支付制度的基礎上進行有效補充；另一方面，兄弟互助式的橫向生態(tài)轉移支付又能夠有效緩解當前縱向轉移支付中一般性轉移支付對象難以精準的問題，避免了地方政府在資金使用上過于僵化、效率不高的問題。

實現(xiàn)社會公平、提高資源配置效率，對省際政府的“激勵”和“約束”起到促進作用。協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下的京津冀省際間建立“成本共擔、效益共享、合作共治”的橫向生態(tài)補償機制成為一種可選的良策。橫向生態(tài)補償機制遵循誰受益、誰付費，責、權、利對等的原則，較大程度地調(diào)動生態(tài)提供地區(qū)的積極性。通過橫向生態(tài)轉移支付機制的有效構建，使京津冀地區(qū)綠色協(xié)同發(fā)展的內(nèi)生動力得到真正激發(fā)，實現(xiàn)京津冀運用經(jīng)濟杠桿進行環(huán)境治理和生態(tài)保護，形成保護和治理的協(xié)同發(fā)展長效機制。

京津冀構建橫向生態(tài)補償機制應遵循的原則

京津冀三地政府共同治理原則。京津冀目前的生態(tài)環(huán)境問題受制于省際間經(jīng)濟發(fā)展的差距和政府間的財力競爭，政府間橫向轉移支付很難自發(fā)形成一個科學規(guī)范的制度。一體化發(fā)展背景下京津冀不僅要實現(xiàn)經(jīng)濟上的共同發(fā)展，更需要生態(tài)文明上的共同進步。京津冀應強化落實“誰受益、誰付費”的生態(tài)環(huán)境補償制度，各地政府應共同參與、共同治理，建立生態(tài)環(huán)境資源受益補償制度，在提供和消費公共產(chǎn)品和服務時，避免出現(xiàn)搭便車、責任劃分不清的現(xiàn)象，使公共產(chǎn)品和服務在各轄區(qū)內(nèi)共同受益。

京津冀地區(qū)間環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展原則。關注生態(tài)環(huán)境的改善，引導產(chǎn)業(yè)結構合理升級是橫向生態(tài)補償轉移支付機制的設計理念，以犧牲環(huán)境換經(jīng)濟增長的這種在粗放型經(jīng)濟增長模式下的普遍做法要徹底改變。在京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，要使環(huán)境與經(jīng)濟實現(xiàn)最優(yōu)化組合。讓京津冀區(qū)域內(nèi)受補償?shù)貐^(qū)在科學的生態(tài)補償機制下，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，以自身擁有的豐富生態(tài)資源推動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構升級，使“雙贏”局面存在于京津冀區(qū)域內(nèi)生態(tài)價值和經(jīng)濟價值之間。

京津冀區(qū)域間協(xié)同發(fā)展原則。經(jīng)濟非均衡發(fā)展戰(zhàn)略設計的“先富帶動后富”目標并沒有得到有效的實現(xiàn)，現(xiàn)實卻是區(qū)域間經(jīng)濟差距和生態(tài)破壞愈加嚴重。京津冀一體化發(fā)展過程中，京津地區(qū)因先天具有的區(qū)位優(yōu)勢，使河北省大量廉價勞動力人才和優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源流向兩地，而河北省自身卻因資源匱乏，容易陷入以不斷犧牲生態(tài)環(huán)境保經(jīng)濟增長的惡性循環(huán)中。在京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略下，要以此為契機，不能僅以單一性的生態(tài)環(huán)境保護作為京津冀生態(tài)補償形式，應建立三地政府間財政合作的長效機制，使京津冀一體化的戰(zhàn)略之夢早日實現(xiàn)。

政府和市場多渠道參與原則。產(chǎn)權劃分不清、外溢性較強是生態(tài)環(huán)境保護的特征，市場很難準確界定其產(chǎn)生的效益和帶來的損失，如果僅靠市場來進行配置的話，不可避免地會出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象。目前京津冀區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理是由地方政府各自管理，政府間生態(tài)利益關系界定涉及成本巨大，因此政府應在補償機制未完善狀態(tài)下，扮演生態(tài)環(huán)境補償者的角色，待機制完善后，再引導市場從事有利于生態(tài)環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并給予一定的稅收減免優(yōu)惠政策，從而形成政府和市場多渠道參與的生態(tài)補償模式。

解決京津冀橫向生態(tài)補償轉移支付資金的渠道

征收生態(tài)補償累進稅。生態(tài)補償累進稅是根據(jù)保護生態(tài)的地區(qū)為改善生態(tài)環(huán)境而付出的成本以及生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)的受益水平兩方面因素計算出來的稅收，保護生態(tài)的地區(qū)因此而導致的經(jīng)濟發(fā)展損失由此部分稅收收入進行補償。開征生態(tài)補償累進稅既可以提升京津冀各地區(qū)的財政能動性，又能很好地補充生態(tài)類橫向財政轉移支付的資金來源問題。

實施專項預算列支。當前，我國地方政府間在確定橫向財政轉移支付的資金規(guī)模時都是采用政府間協(xié)商這種方式，資金的數(shù)量是政府間博弈的結果。京津冀地區(qū)要實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展就應站位于高點，從國家角度出發(fā)，實施專項財政預算列支，通過科學測算確定出需要資金補償?shù)貐^(qū)所需的額度，最終以立法的形式予以實施。

增發(fā)生態(tài)保護彩票。借鑒體育彩票、福利彩票發(fā)行的成功經(jīng)驗，推出生態(tài)保護彩票，彩票的最終收益除部分返還于彩民外，其余用于生態(tài)補償橫向轉移支付財政資金上。橫向財政轉移支付資金渠道拓寬的同時，還可以提高公眾的生態(tài)保護意識和生態(tài)保護熱情。

構建京津冀橫向生態(tài)補償機制的財政政策

為橫向生態(tài)補償機制提供必要法律支撐。生態(tài)補償類橫向財政轉移支付屬于省際間的一種利益補償制度，需要從政府層面建立健全與生態(tài)補償相關的法律法規(guī)，為京津冀橫向生態(tài)補償機制提供必要的法律支撐。京津冀橫向生態(tài)補償機制中的補償對象、補償資金來源、補償標準可以借鑒國際上成功的橫向生態(tài)補償經(jīng)驗，進一步規(guī)范自身，待時機成熟時，可提請全國人大出臺生態(tài)補償法，使京津冀橫向生態(tài)補償機制實施有規(guī)可依、有法可依。

建立科學的橫向生態(tài)補償管理機制。當前我國橫向財政轉移支付制度形式主要是“對口支援”，橫向財政轉移支付是地方政府間協(xié)商的結果。為此，京津冀三地應設立專門的政府機構對橫向生態(tài)補償類財政轉移支付進行協(xié)調(diào)和管理，由中央領導掛帥，由京津冀三地省級主要領導構成，民間非政府組織負責監(jiān)督，在生態(tài)補償中的受益方、補償方、支付過程中的協(xié)調(diào)部門以及民間非政府組織之間探尋一種有京津冀特色的高效合作路徑。

進一步完善縱向生態(tài)補償財政轉移支付制度。當前我國縱向生態(tài)補償類財政轉移支付過于重視數(shù)量的補償，支付標準主要依據(jù)生態(tài)面積及林木數(shù)量進行測算，生態(tài)保護長效激勵機制匱乏?？v向生態(tài)補償財政轉移支付金額在測算時常使用因素法，生態(tài)補償要素包括民生福利支出、機會發(fā)展成本、生態(tài)系統(tǒng)服務價值等，在采用此種方法計算時應充分重視各影響因素的合理比重。

（作者分別為河北金融學院副教授；河北金融學院講師）

【注：本文系2016年度河北省社會科學基金項目“財政視角下京津冀橫向生態(tài)補償機制構建研究”（項目編號：HB16YJ042）階段性成果】

【參考文獻】

①連玉明：《試論京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設計》，《中國特色社會主義研究》，2014年第4期。

責編/孫垚    美編/楊玲玲