指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取

為客觀分析和比較地市治理能力，應(yīng)選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標(biāo)，并通過定量分析，準(zhǔn)確、科學(xué)地測量地市治理能力所涉及的各個指標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國內(nèi)外已有研究成果和相關(guān)理論，更需要充分考慮當(dāng)前我國地市一級區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會所處的實(shí)際發(fā)展階段。

在構(gòu)建治理能力測評理論模式過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性六個基本原則。以選用最適宜的指標(biāo)來客觀評價治理能力為導(dǎo)向，以我國地市一級目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際為前提，以“善治”理念為指導(dǎo)，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代財政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力四個一級指標(biāo)及養(yǎng)老保險參保率、人均財政收入、財政收入增長能力等衡量四個一級指標(biāo)的共七個二級指標(biāo)構(gòu)成的評價指標(biāo)體系。同時，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，充分建立在數(shù)據(jù)的可得性基礎(chǔ)之上，具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說明如下。

保障能力

社會保障被視為人類社會文明的重要標(biāo)志之一。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，完善的社會保障制度，不僅能夠使人們在年老、生病、失業(yè)、工傷、生育等特殊時期得到應(yīng)有的扶持和幫助，而且能夠大大降低人們對于未來的不確定性預(yù)期，使人們的消費(fèi)、投資（包括人力資本投資）等經(jīng)濟(jì)社會行為更加理性、更具有可持續(xù)性。為保證各省市統(tǒng)計口徑一致，并結(jié)合數(shù)據(jù)可得性，我們選擇了以各地市的基本養(yǎng)老保險參保率（城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口數(shù)中占比）、基本醫(yī)療保險參保率（城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口數(shù)中占比）、失業(yè)保險覆蓋率（失業(yè)保險參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口數(shù)中占比）來綜合反映各地市的保障能力。

調(diào)控能力

作為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)四大要素之一的宏觀調(diào)控，被視為政府部門成為國家和社會重要治理主體的工具之一。1997年東南亞金融危機(jī)爆發(fā)后，中央開始實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策，不僅打擊了以索羅斯為首的國際投機(jī)者試圖“炒作”中國的野心，同時也有效地避免了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)衰退在國內(nèi)的出現(xiàn)。2008年席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)來勢洶洶，在國際市場需求大幅萎縮、全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的情況下，中央通過制定和實(shí)施積極的財政政策，全面拉動內(nèi)需，使得中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了V形反轉(zhuǎn)。這充分體現(xiàn)了中國政府部門具備良好的宏觀調(diào)控能力的重要性。尤其需要指出，由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一，也是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)型的核心和重點(diǎn)。在這一轉(zhuǎn)型過程中，作為間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會工具的宏觀調(diào)控，其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當(dāng)然，一般來說， 財政政策和貨幣政策，是政府實(shí)施調(diào)控時所采取的兩個主要工具，而諸如物價水平、經(jīng)濟(jì)增速乃至增長水平等，均在一定程度上反映了政府調(diào)控的結(jié)果。進(jìn)一步而言，從這兩個主要的政策工具來看，因利率調(diào)整多是基于全國層面的，所以貨幣政策，更多時候?yàn)橹醒雽用嫠扇?。在省、市、縣等地方層面，政府部門主要還是通過實(shí)施財政政策來“干預(yù)”經(jīng)濟(jì)社會的運(yùn)行。也正因此，在調(diào)整后的中國地方治理能力評價體系中，我們選擇以各地市的人均財政收入水平，來衡量各地市的調(diào)控能力。

財政能力

不斷提高政府部門的公共服務(wù)能力和水平，是實(shí)現(xiàn)以“善治”為核心的國家和社會治理的關(guān)鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門提供公共服務(wù)的能力和水平的高低，主要取決其自身所具有的財政能力。一般來說，衡量政府部門財政能力高低，有兩個最為核心的因素必須予以考慮：一是財政收入的增長能力；二是財政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財權(quán)關(guān)系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門的日常財政收支，更主要地依靠本級政府部門自行解決。為此，我們選擇了以各地市的財政收入增長能力、財政收支平衡能力來予以綜合反映，并進(jìn)一步選擇以各地市的公共財政預(yù)算收入年度增長率和公共財政預(yù)算收支年度平衡率來分別代表上述兩個指標(biāo)。需要說明的是，財政收支平衡能力是逆向指標(biāo)，即其數(shù)值越大，反映的財政收支平衡能力越低。關(guān)于公共財政預(yù)算收入年度增長率和公共財政預(yù)算收支年度平衡率的計算公式，分別如下：

公共財政預(yù)算收入年度增長率=(本年公共財政預(yù)算收入-上年公共財政預(yù)算收入)/上年公共財政預(yù)算收入×100%

公共財政預(yù)算收支年度平衡率=|本年公共財政預(yù)算收入-本年公共財政預(yù)算支出|/本年公共財政預(yù)算收入×100%

參與能力

2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者之一、公共選擇學(xué)派代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆教授在對傳統(tǒng)集體行動理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，集中探討了一群相互依賴的個體如何自發(fā)地組織起來進(jìn)行自主治理，并且成功地克服了“集體行動的困境”。自此以后，公共物品和服務(wù)的供給、公共事務(wù)的管理必須依靠政府部門才會更有效率這一傳統(tǒng)論斷逐漸被越來越多的個案和事實(shí)所打破，群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會各個領(lǐng)域得到了應(yīng)有的重視。同時，以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成，也與群眾參與治理的重要性逐漸在學(xué)術(shù)界得到應(yīng)有的重視有著莫大的關(guān)系。結(jié)合曼庫爾•奧爾森教授對“集體行動”和“集團(tuán)”所下的定義，并以集中突出和強(qiáng)調(diào)關(guān)于治理的“能力”為導(dǎo)向，以數(shù)據(jù)可得性為參考，我們選擇以各地市的公共管理和社會組織（為便于論述，簡稱“公共部門”）從業(yè)人數(shù)在年末單位從業(yè)人數(shù)中的占比來反映各地市的參與能力。

指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定方法與結(jié)果

在權(quán)重系數(shù)調(diào)節(jié)的具體操作上，我們采取有事先提示的專家調(diào)研法，即邀請社會保障、宏觀經(jīng)濟(jì)、財政學(xué)、公共管理四個領(lǐng)域的專家學(xué)者各8名，以及16名在重要崗位上任職的地市級地區(qū)黨政干部，讓他們分別給各指標(biāo)打分，并且明確告知他們要更多地考慮以“善治”為核心的治理理念及中原城市群各地市現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際。指標(biāo)權(quán)重的計分方法是：我們列出待賦權(quán)重的指標(biāo)，要求他們對同一層級的指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較（如果專家認(rèn)為甲指標(biāo)比乙指標(biāo)重要，那么就給甲指標(biāo)計1分，乙指標(biāo)不計分）。在這一過程中，一個指標(biāo)“打敗”其它指標(biāo)的次數(shù)越多，所得的分?jǐn)?shù)就越高。當(dāng)然，這樣的打分工作是在一、二級指標(biāo)層面同時展開（在開展下一輪打分工作前，我們都將每個指標(biāo)在上一輪打分中所得的平均得分告知打分者，以供其參考）。將這樣的打分工作進(jìn)行五輪后，我們將各指標(biāo)在每輪中的得分相加，再進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，就得到了各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)（見圖1）。

數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理

為了增強(qiáng)測評結(jié)果的科學(xué)性和可比性，在對指標(biāo)數(shù)據(jù)的選擇和設(shè)定過程中，我們采用了此前測評研究中連續(xù)應(yīng)用過的具有單調(diào)性和凸性特征的指數(shù)功效函數(shù)，對七個二級指標(biāo)數(shù)據(jù)分別進(jìn)行了無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化處理。該功效函數(shù)的具體形式如下：

該功效函數(shù)中，d是量化后的得分，我們將其區(qū)間控制在了60-100之間，x是觀測值，也就是各指標(biāo)數(shù)據(jù)的實(shí)際統(tǒng)計值，xh是滿意值，xs是不允許值。一般來說，對于正向指標(biāo)（數(shù)值越高，反映其“能力”越強(qiáng)），滿意值取指標(biāo)數(shù)據(jù)中的最大值，不允許值取其最小值；而對于逆向指標(biāo)（數(shù)值越高，反映了“能力”越差），滿意值則取指標(biāo)數(shù)據(jù)中的最小值，不允許值取其最大值。經(jīng)過功效函數(shù)的轉(zhuǎn)換之后，就可將各地市的指標(biāo)數(shù)值全部轉(zhuǎn)換為60-100之間的得分。因此，在我們構(gòu)建的中國地方治理能力評價體系中，財政收支平衡能力的觀測值越大，得分越低；其他六個二級指標(biāo)則相反，觀測值越大，得分越高。

有必要指出的是，依據(jù)該功效函數(shù)所得出的結(jié)果是相對結(jié)果，前述七個二級指標(biāo)數(shù)據(jù)的最小值和最大值會影響各地市治理能力的得分。也就是說，如果改變參與測評的地市樣本量，可能會導(dǎo)致數(shù)據(jù)指標(biāo)的最大值和最小值發(fā)生變化，各地市治理能力的最終得分也會發(fā)生變化。但是，這并不會對各地市之間治理能力的排名順序產(chǎn)生影響，也就是原有各地市治理能力的先后排序?qū)⒈３植蛔儭?/p>

測評結(jié)果及各地市今后提升治理能力的重點(diǎn)路徑

結(jié)合各二級指標(biāo)得分及其權(quán)重，我們分別計算了30地市保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力四個分項(xiàng)治理能力得分，并依據(jù)四個分項(xiàng)治理能力得分由高到低分別對30地市進(jìn)行了排名；再結(jié)合四個一級指標(biāo)的權(quán)重，我們進(jìn)一步計算了30地市治理能力的總得分，并依據(jù)總得分由高到低對30地市進(jìn)行了排名。通過對各地市各級指標(biāo)得分及排名進(jìn)行比較，分析了各地市在治理能力建設(shè)方面的突出亮點(diǎn)，找出其中存在的問題，進(jìn)而根據(jù)各地市存在的具體問題，提出今后進(jìn)一步提升其治理能力的對策建議。

鄭州：治理能力綜合得分在30地市中排名第1，人均GDP水平排名第1，屬于治理能力和人均GDP水平“雙高”且無位差的典型地市。比較分析結(jié)果顯示，這主要得益于該市具有排名較高的保障能力、調(diào)控能力和財政能力（分別位列第2、第1、第2）。但比較分析結(jié)果還顯示，該市的參與能力排名靠后（位列第28）。為此，對于鄭州市，繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動的各類組織和機(jī)構(gòu)，是其今后進(jìn)一步提升治理能力的重點(diǎn)。

洛陽：治理能力綜合得分在30地市中排名第2，人均GDP水平排名第5，屬于治理能力與人均GDP水平排名均靠前的地市。比較分析結(jié)果顯示，這主要得益于該市具有排名較高的保障能力、調(diào)控能力（分別位列第5、第6），具有排名中等和中上的財政能力、參與能力（位列第14、第10）。通過進(jìn)一步分析財政能力下的兩個二級指標(biāo)，我們發(fā)現(xiàn)，該市的財政收入增長能力排名處于偏低水平（位列第20）。為此，對于洛陽市，通過加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善各種稅收政策和調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)等來提高財政收入增長水平，是其今后進(jìn)一步提升治理能力的重點(diǎn)。