必須告別土地依賴發(fā)展模式 

我覺得現(xiàn)在面臨的問題是經(jīng)濟下行。經(jīng)濟一直往上走的時候，這套做法是能搞下去的。因為土地在不斷升值，房地產(chǎn)價格不斷在漲，制造業(yè)也不斷在擴，基本上這套模式是能玩下去的。但是現(xiàn)在面臨的最大問題是整個經(jīng)濟下行。經(jīng)濟下行帶來一個主要的問題，就是我們原來靠放土地拉動GDP的這套模式走不動了。

2008年以后地放到什么程度？2006年之前，整個中國建設用地的供應量平均一年400萬到500萬畝左右。但2006年以后，為了拉增長，每年的地放到了700-800萬畝左右，整個供地差不多擴了一倍。但放地的結(jié)果是什么？到了2012年左右，繼續(xù)靠放地，GDP已經(jīng)拉不起來了。所以我們看到，從2013年開始整個土地的供應，建設用地的供應量從七八百萬畝開始往下落，整個GDP也往下落。這是我們中國經(jīng)濟面臨的基本現(xiàn)實，就是你繼續(xù)用土地的寬供應來拉經(jīng)濟增長的模式已經(jīng)無以為繼。這是我們面臨的第一個問題。

第二個問題是用土地招商引資的效力減退。就是說你繼續(xù)放土地，但是不會帶來工業(yè)增加值的高增長。2004年以后，整個工業(yè)用地的增長里面，東部地區(qū)的供地繼續(xù)還在增長，另外增長最快的是西部地區(qū)。整個東部地區(qū)還是在靠土地招比較大的企業(yè)，但是我最近去幾個地方去調(diào)研以后，發(fā)現(xiàn)了一個非常重要的現(xiàn)象，就是在東部地區(qū)的園區(qū)，企業(yè)已經(jīng)不再依賴土地的優(yōu)惠。就是說它的土地成本在整個企業(yè)成本里面已經(jīng)占很小的比重，這是第一。第二，一些進到東部園區(qū)的企業(yè)，或者留在東部園區(qū)的企業(yè)，基本上已經(jīng)完成資本原始積累，不再那么迫切靠土地的抵押貸款解決資金問題。

但是政府的行為是什么呢？無論是在大城市還是中小城市，政府的行為基本還靠壓低土地的地價來招商引資。政府繼續(xù)還是在用傳統(tǒng)的工業(yè)化模式來招商引資，但是企業(yè)在這方面的依賴性開始大大下降。

在西部地區(qū)。園區(qū)工業(yè)化進程遇到很大困難 。中國經(jīng)濟下行，兩塊最嚴重，一塊是原來的國有企業(yè)，搞煤的、搞油的，這些傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩。另外就是仿造東部地區(qū)搞園區(qū)、在西部地區(qū)造園區(qū)的地方情況不好。西部的園區(qū)基本上就是這一輪經(jīng)濟下行最嚴重的地區(qū)，這些地區(qū)靠土地低價供應做園區(qū)。

政府用土地招商引資，造成非常嚴重的問題。首先是債務負擔。然后在東部地區(qū)，大量轉(zhuǎn)型企業(yè)不依賴于低成本的招商引資，但是帶來兩個結(jié)果，第一個是大量土地被浪費，第二個是企業(yè)等著你這些土地轉(zhuǎn)變規(guī)劃用途，用土地來投機。園區(qū)的土地投機在東部和中西部地區(qū)都是非常嚴重的。 

第三個問題是土地供應結(jié)構(gòu)進一步扭曲，與我們的結(jié)構(gòu)性改革背道而馳。大家看我們的土地供應結(jié)構(gòu)，其他用地、房地產(chǎn)用地和工業(yè)用地三塊，從2011年開始，其他用地中80%是基礎設施用地；房地產(chǎn)用地從2012年以來，比例不僅沒有增加還減少了；工業(yè)用地2012年以來有所下降。我們整個土地的供應結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)改革之間有什么關系？我們一邊在喊結(jié)構(gòu)改革，但是你看整個供地的結(jié)構(gòu)，基礎設施的用地比例越占越大。結(jié)果是繼續(xù)擠壓房地產(chǎn)用地。然后，工業(yè)用地比重下降，這是一個正常現(xiàn)象?，F(xiàn)在的最大問題是大量土地在保證基礎設施投資。

整個用地的結(jié)構(gòu)向基礎設施傾斜以后，帶來一個很大的問題就是金融風險。政府拿建設基礎設施的土地去做投資的資金很大一部分來自哪里？繼續(xù)來自土地的抵押融資。上一階段以地生財?shù)臅r候，政府用土地抵押做房地產(chǎn)，是等著房子升值，房子升了以后慢慢回錢，土地收入也慢慢回。但是基礎設施供地增加以后，用基礎設施去做抵押融資，這些錢怎么可能回得來？也就是說，結(jié)構(gòu)性的扭曲繼續(xù)加劇，金融風險加劇。

第四個問題是，土地出讓成本上升，土地凈收益下降，但土地抵押還在上升。這是一個非常危險的情況。很多人現(xiàn)在都在罵，說地方政府就知道賣地賺錢。但事實上，現(xiàn)在農(nóng)民醒過來了，農(nóng)民說，你政府要賣地，我跟你談。再就是，現(xiàn)在很多城市的用地已經(jīng)從原來的新增用地轉(zhuǎn)向存量用地。轉(zhuǎn)向存量用地以后，征地拆遷的成本大幅上升?，F(xiàn)在土地成本上升到什么程度？2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方占到一半以上，有的地方到60%。成本上升的結(jié)果是，政府的凈收益下來了，現(xiàn)在才20%左右。

大量供地在基礎設施上，靠土地套錢，靠基礎設施拉動投資，短期可以保增長，但是造成的債務和風險加大。這會加大金融風險。

第五個問題就是部分城市和用地的土地抵押的價值被高估了。我們看東部地區(qū)的整個土地價值，基本上在評估的時候，是有房地產(chǎn)市場為依托。一二線城市，尤其是一線城市，基本上還是可以的。但是整個東北地區(qū)的抵押、西部地區(qū)的抵押和部分中部城市地區(qū)的抵押，抵押面積和抵押金額增加，這些地方一旦土地市場出現(xiàn)問題了，土地價值會往下走。土地價值往下走，但地方政府在利用土地貸款的時候，是按土地高價值的時候去評估、抵押的，這兩者之間的差額由誰來承擔？銀行來承擔嗎？

第六個問題就是土地償債的能力可能被高估了。你到地方政府看，現(xiàn)在政府承諾用土地出讓來償還債務的占40%。2012年的時候，各級政府承諾用土地出讓償還債務的比例達37.2%，所以我們估計2010到2015年期間，承諾用土地出讓收入償還債務的地方政府平均占比達到40%。再看杠桿，現(xiàn)在整個土地杠桿到什么程度？名義杠桿率在0.5到0.6，但真實的杠桿率是1.5到2倍，中西部地區(qū)土地抵押這塊杠桿率更大，大部分中西部省份真實杠桿率都在2以上。政府最后能否真正按承諾的40%去償還，這是我們在接下來幾年面臨的非常大的一個問題。

大家要認識到的一個基本現(xiàn)實是什么呢？就是整個經(jīng)濟再回到10%以上的增長速度是回不去了。但陷入這套發(fā)展模式之后，地方政府是在更加加重對土地的依賴。

在東部地區(qū)，新來的好的項目，到了以后，政府繼續(xù)給你供地，不會減少的。不好的項目你也推不出去。整個中西部地區(qū)的園區(qū)工業(yè)化，在我看來會造成土地危機，造成整個土地的投機，還有整個政府用地的結(jié)構(gòu)性扭曲、土地抵押的上升、土地抵押價值的高估，這實際上是我們整個宏觀經(jīng)濟、金融和政府財務危機的重要根源。在經(jīng)濟下行以后，這套東西繼續(xù)下去非常危險。

以改革化風險、促轉(zhuǎn)型

很多人說改革改革，土地改革說了半天，都說一定要改。但是怎么改？

我覺得這里面核心有三件事。第一，你原來那套玩法怎么改變？靠土地啟動發(fā)展，靠融資搞城市，以土地謀發(fā)展，這套模式怎么變？看這個大的方向有沒有松動的可能性。第二，怎么過日子？以土地謀發(fā)展造出那么大的窟窿，一旦出現(xiàn)大的問題，要看土地上有什么文章可以做。第三，下一輪土地改革能不能帶來一些機會？ 

經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換以后，是可以在大的土地制度框架下做調(diào)整的。

第一，土地發(fā)動機這個功能，現(xiàn)在地方政府還是在靠這個東西。這樣面臨一個問題：中央政府和地方政府之間的差異。中央政府已經(jīng)明確，我不要再拉那么高的增長，但是不要拉那么高的增長，怎么樣解決地方政府繼續(xù)把土地作為拉動經(jīng)濟的發(fā)動機這個問題？你去所有的地方看，沒有誰覺得投資不重要，增長不重要，招商引資不重要。所以，如果整個發(fā)展目標沒有根本性的改變，地方勁頭基本上是這樣的。我去年到各地跑的時候，發(fā)現(xiàn)地方干部都挺蔫的，都是照章辦事。今年勁頭就起來了，這里要搞，那里要招商引資，還在弄。但如果再搞起來，我覺得整個宏觀經(jīng)濟風險比2008年以后還要大。

要告別土地作為發(fā)動機的功能。如果不解決好地方政府的發(fā)展動機問題，繼續(xù)還是以經(jīng)濟增長為目標，這個改革基本上不要談了，土地改革沒有任何希望，什么征地改革、農(nóng)民權(quán)益，就別談這些事。

第二，現(xiàn)在糧食安全、耕地保護和土地管理這個鏈條到了更明確的機會。原因是什么？就是對糧食安全的概念開始發(fā)生變化了。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，說白了就是原來生產(chǎn)的東西很多不對路?，F(xiàn)在好的大米要靠進口，優(yōu)質(zhì)的小麥要靠進口，大豆主要靠進口。你生產(chǎn)的東西賣不出去，市場要的東西又沒有。就是說，原來是“糧食安全就是保吃飯”，現(xiàn)在提出主糧絕對安全。這樣耕地保護也應從數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量。

耕地保護的功能就相應發(fā)生了非常大的變化。首先就是要保優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)能。再就是要把長期生態(tài)保護、土地污染和耕地保護之間的矛盾要緩解。你看我們現(xiàn)在開始有休耕的地，有要保護的黑土地，另外農(nóng)村要有一部分做生態(tài)的土地。永久的地守住，其他的地是不是有一些機會了？就是說我們整個糧食安全內(nèi)涵發(fā)生變化了，然后土地管理中以耕地保護為目標的內(nèi)涵要發(fā)生變化，未來生態(tài)跟土地之間的關系是更大的問題。

未來的整個土地管理就是一個自然資源管理的概念，不簡單是一個以糧食安全為目標的耕地保護概念。以自然資源管理為目標的話，土地的功能除了產(chǎn)糧食還有生態(tài)。就是說，未來土地管理的鏈條、土地管理的觀念都會發(fā)生重大變化。這些東西實話說已經(jīng)開始在變。

第三，保發(fā)展的目標可以放下了，如果這個東西不放下，經(jīng)濟會陷入更加危險的境地。