【摘要】綠色發(fā)展和環(huán)境治理體制現(xiàn)代化改革，是十八大以來(lái)取得頗為顯著政策成效的議題領(lǐng)域。但不可否認(rèn)的是，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域中同樣存在著“落實(shí)難”或“落實(shí)偏差（虧空）”的問(wèn)題，亟需進(jìn)一步構(gòu)建全民綠色政治共識(shí)，優(yōu)化生態(tài)文明體制改革的制度構(gòu)架與政策體系，盡快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的法治化管治進(jìn)程等。
【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明 綠色發(fā)展 環(huán)境治理
【中圖分類(lèi)號(hào)】D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
應(yīng)該承認(rèn)，十八屆三中全會(huì)所繪制的全面深化改革的宏大藍(lán)圖，確實(shí)遇到了一種戰(zhàn)略推進(jìn)上“旱澇不均”的局面或困境。尤其是與反腐敗和黨的制度建設(shè)等領(lǐng)域相比，有的改革呈現(xiàn)出一種口號(hào)文件多、扎實(shí)舉措少或風(fēng)聲大、雨點(diǎn)小的狀況。這其中雖然的確有一些客觀方面的“合理性”理由（比如國(guó)家經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到一定程度后所必然要求的審慎決策及其貫徹落實(shí)），但也暴露了我國(guó)各級(jí)政府現(xiàn)行架構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制與全面深化改革大局不相適應(yīng)的一面，值得高度關(guān)注。
客觀地說(shuō)，生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，以及更廣義上的綠色發(fā)展和環(huán)境治理體制現(xiàn)代化改革，是十八大以來(lái)取得頗為顯著的政策成效的議題領(lǐng)域。一方面，對(duì)于十八大報(bào)告明確指出的我國(guó)面臨著的一系列嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境與資源挑戰(zhàn)，包括國(guó)家環(huán)保部等在內(nèi)的諸多相關(guān)部門(mén)都做出了自己的努力，比如新《環(huán)境保護(hù)法》的修訂及其實(shí)施，“氣十條”、“水十條”、“土十條”的相繼出臺(tái)及其實(shí)施，以及環(huán)保部自身的機(jī)構(gòu)重組（專(zhuān)設(shè)氣、水、土三司）與管治架構(gòu)改革（省以下實(shí)施垂直管理）等。特別是，環(huán)保部引入的許多創(chuàng)新性舉措，都得到了更高層級(jí)的國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)的積極響應(yīng)與支持，比如中央環(huán)保督察組的巡視制度及其對(duì)地方政府主要官員的約談，以及全國(guó)人大、最高法院、最高檢察院對(duì)于更嚴(yán)格的環(huán)境立法、執(zhí)法與司法所表現(xiàn)出的不斷增加的支持。另一方面，在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，國(guó)家多個(gè)部委和部分省份積極推動(dòng)的各種形式的生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、先行區(qū)或試驗(yàn)區(qū)，通過(guò)與其他政策議題比如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)、海綿城市建設(shè)、公交都市創(chuàng)建、邊緣落后地區(qū)扶貧脫困、區(qū)域一體化等的有機(jī)結(jié)合，已經(jīng)促成了一場(chǎng)遍及全國(guó)各地的生機(jī)勃勃的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)變革實(shí)踐。這些試驗(yàn)區(qū)（從省一直到鄉(xiāng)村）的真正重要性在于，它們作為一個(gè)整體，正在重構(gòu)我們改革開(kāi)放之初所形成的“發(fā)達(dá)”或“現(xiàn)代化”觀念，并要求對(duì)我們長(zhǎng)期以來(lái)過(guò)度經(jīng)濟(jì)化單向度考量的政治、社會(huì)與文化制度做出深層次的改變。因而，必須看到，我國(guó)一場(chǎng)生態(tài)文明建設(shè)旗幟下的綠色大變革進(jìn)程已然全面鋪開(kāi)。就此而言，我們已經(jīng)在路上，只是要觀察到切實(shí)成效尚需時(shí)日。
生態(tài)文明戰(zhàn)略存在落實(shí)難的原因分析
當(dāng)然，這并不能掩蓋依然存在著的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，有的還頗為嚴(yán)重。在筆者看來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域中同樣存在著“落實(shí)難”或“落實(shí)偏差（虧空）”的問(wèn)題，而這主要源自如下三個(gè)方面的原因：一是認(rèn)識(shí)層面上的，二是政策本身層面上的，三是政府部門(mén)合力推動(dòng)層面上的。
在認(rèn)識(shí)層面上，對(duì)生態(tài)文明目標(biāo)及其發(fā)展階段性、對(duì)綠色發(fā)展意涵的不同審視與概括視角、對(duì)環(huán)境治理有效體制的具體模式等有著不同看法，是一種非常自然的現(xiàn)象。但是，目前從政府官員到學(xué)術(shù)精英的各類(lèi)社會(huì)主體中的一部分人，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的迫切性和必要性依然缺乏足夠覺(jué)悟，從社會(huì)主義現(xiàn)代化“五位一體”總體布局、從廣大人民群眾生活質(zhì)量改善需求、從國(guó)際社會(huì)綠色競(jìng)爭(zhēng)新格局的時(shí)代高度，來(lái)創(chuàng)新性理解與探索生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的主動(dòng)性有所欠缺。這種認(rèn)識(shí)滯后所帶來(lái)的直接性后果，就是視野不夠?qū)掗熁蛩枷氩粔蚪夥拧?/p>
在政策本身層面上，我們必須要承認(rèn)黨和政府已出臺(tái)的幾個(gè)主要政策文件的相對(duì)宏觀性一面，無(wú)論是《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》、《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，還是《生態(tài)文明體制改革總體方案》，其中對(duì)于某一具體政策領(lǐng)域的規(guī)定都是高度概括性的，甚至是原則性的。這意味著，如果過(guò)分糾纏于細(xì)枝末節(jié)意義上的政策依據(jù)，那么其中的很多舉措是難以付諸實(shí)施的。比如，生態(tài)紅線的劃定及其管理、生態(tài)補(bǔ)償制度的引入實(shí)施、生態(tài)環(huán)境審計(jì)制度與責(zé)任追究等，結(jié)果很可能是，用同樣宏觀性的一些地方性制度規(guī)定來(lái)貫徹或敷衍。而更大的問(wèn)題是，黨和政府主要文件的宏觀性是具有合理性的，尤其是考慮到我國(guó)自然地理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的異常多樣性的現(xiàn)實(shí)。也就是說(shuō)，這種宏觀性所要求或蘊(yùn)含著的應(yīng)該是各級(jí)地方政府的更大程度的自主靈活性與創(chuàng)造性，結(jié)合地方實(shí)際制訂更為具體可行的制度安排和政策舉措。但是，我們也不能排除另外一種可能，即地方政府將這種“軟性”規(guī)定的政策目標(biāo)做出一種過(guò)度淡化甚或扭曲性的重釋?zhuān)?dāng)遭遇更為“強(qiáng)硬”或熟悉的政策目標(biāo)時(shí)則會(huì)給予讓步或做出犧牲。
在政府部門(mén)合力推動(dòng)層面上，毋庸諱言，現(xiàn)代政府體制的條塊分割特征是不太適合于管治生態(tài)文明建設(shè)這樣的綜合性議題，甚至可以說(shuō)，生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)展最終會(huì)導(dǎo)致這種立足于“職責(zé)分明”的現(xiàn)代政治與行政體制的解體或重構(gòu)。其中，一個(gè)非常重要的方面，就是除了傳統(tǒng)的各級(jí)政府部門(mén)之外的更多社會(huì)主體的介入，而這正是近年來(lái)廣受關(guān)注的治理與善治理論得以異軍突起的社會(huì)實(shí)踐背景。應(yīng)該說(shuō)，普通公眾、民間社團(tuán)和企業(yè)參與度的相對(duì)較低，也的確是迄今為止生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)機(jī)制中的一個(gè)重要“短板”——它的深層次依據(jù)是，任何新文明的萌生與成長(zhǎng)都必須是一種人民大眾的事業(yè)。而當(dāng)下最值得關(guān)注的是另一個(gè)問(wèn)題，即國(guó)家各部委和各級(jí)政府之間的協(xié)同互動(dòng)。十八大之后，生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)的政府機(jī)構(gòu)，從原來(lái)的環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部和國(guó)家林業(yè)局等職能部門(mén)擴(kuò)展到了包括發(fā)改委、水利部、住建部、財(cái)政部和中組部等職能部門(mén)。這本身是一件好事情，意味著生態(tài)文明建設(shè)正在進(jìn)入更多政府部門(mén)的議事日程，也意味著“融入各個(gè)方面和全過(guò)程”的政治要求正在得到落實(shí)。但由此凸顯的問(wèn)題是，一體化的生態(tài)文明政策體系和治理架構(gòu)并沒(méi)有因之形成，反而在一定程度上被部門(mén)化或破碎化了，相應(yīng)地，地方政府和普通大眾難免就會(huì)從部門(mén)或局部視野下的相關(guān)政策，來(lái)理解生態(tài)文明目標(biāo)及其政策——比如，人們很容易產(chǎn)生迷惑，購(gòu)買(mǎi)電動(dòng)汽車(chē)消費(fèi)是不是一定比燃油汽車(chē)更符合綠色消費(fèi)？
生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略落實(shí)難的破解之道
上述難題的破解之道何在？筆者認(rèn)為，我們需要著力做好如下三個(gè)方面的工作：一是進(jìn)一步構(gòu)建關(guān)于大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的全民綠色政治共識(shí)。生態(tài)文明建設(shè)重要性的一般性言說(shuō)與討論，已經(jīng)不存在太大的障礙，但對(duì)于由此必然涉及到的一系列重大問(wèn)題，我們需要做出更明確的戰(zhàn)略或路徑抉擇。而一旦綠色轉(zhuǎn)型的國(guó)家目標(biāo)與戰(zhàn)略得以精確化，全國(guó)各地的生態(tài)文明建設(shè)將會(huì)獲得更加明確實(shí)在的動(dòng)力。
二是進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)文明體制改革的制度構(gòu)架與政策體系。應(yīng)該說(shuō)，《生態(tài)文明體制改革總體方案》，已經(jīng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)的目標(biāo)原則、政策領(lǐng)域、主要制度舉措做了較為詳細(xì)的規(guī)定。但是，著眼于構(gòu)建一個(gè)完整有效的生態(tài)文明制度構(gòu)架與政策體系，無(wú)論是政府領(lǐng)導(dǎo)體制（比如國(guó)務(wù)院主管部門(mén)）還是重大制度體系（比如國(guó)家公園體制），都應(yīng)該進(jìn)一步明確化和精致化，尤其是要充分吸納過(guò)去3年多來(lái)生態(tài)文明學(xué)界研究的理論成果和全國(guó)各地示范區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
三是盡快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的法治化管治進(jìn)程。無(wú)論從具體制度舉措的貫徹落實(shí)成效還是從中長(zhǎng)期動(dòng)力機(jī)制的保證來(lái)說(shuō)，盡快對(duì)生態(tài)文明建設(shè)及其目標(biāo)戰(zhàn)略的法律地位做出憲制與法律意義上的明確規(guī)定，有助于解決推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的可靠與穩(wěn)定的政治動(dòng)力問(wèn)題，尤其是在各級(jí)地方政府層面上，使之不因?yàn)橹饕賳T職位的更迭而出現(xiàn)大幅度的波折。同樣重要的是，隨著生態(tài)文明建設(shè)逐漸進(jìn)入一種常態(tài)化階段，其依法治理應(yīng)成為我們依法治國(guó)大格局的一個(gè)內(nèi)在組成部分，而且更容易扎實(shí)推進(jìn)。
（作者為北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授）
責(zé)編/張蕾 孫垚（見(jiàn)習(xí)） 美編/宋揚(yáng)
