小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持的原則

實(shí)事求是，量力而行

中央提出建設(shè)新型城鎮(zhèn)化和培育特色小鎮(zhèn)是一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)于多數(shù)小城鎮(zhèn)來說是一個(gè)努力方向，但是中國幅員遼闊，各地小城鎮(zhèn)差異很大，因此各級(jí)政府一定要頭腦冷靜，實(shí)事求是，量力而行。各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)千萬不能頭腦發(fā)熱，不顧實(shí)際一哄而上，更不能為了職務(wù)晉升搞政績工程和形象工程。條件具備、適合培育和建設(shè)成特色小鎮(zhèn)的，應(yīng)發(fā)掘特色，增強(qiáng)實(shí)力，努力建成特色小鎮(zhèn)。沒有條件培育和建設(shè)特色小鎮(zhèn)的，應(yīng)老老實(shí)實(shí)從基礎(chǔ)做起，先完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提高小城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射功能和吸引作用。

提升小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位

中國當(dāng)前實(shí)施的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，其核心是“以人為本”，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。在四化同步、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的新時(shí)期，小城鎮(zhèn)迎來了新的發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇，我們必須提升小城鎮(zhèn)在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略定位。小城鎮(zhèn)一方面是城鎮(zhèn)體系的末端，另一方面是農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化中心和集聚基地，在新時(shí)期發(fā)揮著連接城鄉(xiāng)、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。要立足農(nóng)村建設(shè)小城鎮(zhèn)，立足城鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)村，既不應(yīng)簡單模仿城市，片面追求高層次，貪大求洋，也不應(yīng)單純盯著農(nóng)村，成為封閉性的農(nóng)村區(qū)域中心（李圣軍，2016）。在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局下，小城鎮(zhèn)應(yīng)該一方面成為促進(jìn)城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展的重要樞紐，另一方面要成為在農(nóng)村和城市之間的一種更加人性化、具有更高生活滿意度和更高幸福指數(shù)的生活聚居空間，并以此作為小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位。

小城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)該實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一與公眾參與相結(jié)合

小城鎮(zhèn)建設(shè)，規(guī)劃要先行。在制定規(guī)劃的過程中，一方面要注意做到三規(guī)合一、多規(guī)合一，另一方面也要提高公眾的參與度。要實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)三規(guī)合一甚至多規(guī)合一，就要建立一個(gè)協(xié)調(diào)有序的規(guī)劃體系和管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)建構(gòu)統(tǒng)一空間規(guī)劃體系的目標(biāo)，這是推進(jìn)我國小城鎮(zhèn)合理可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。構(gòu)建合理的小城鎮(zhèn)三規(guī)合一或多規(guī)合一協(xié)調(diào)體系，并不是簡單機(jī)械地把三類規(guī)劃或多類規(guī)劃合并成一個(gè)規(guī)劃，而是把各項(xiàng)規(guī)劃中涉及到的相同內(nèi)容統(tǒng)一起來，落實(shí)到一個(gè)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上，達(dá)到多規(guī)合一（馮長春等，2016）。

小城鎮(zhèn)建設(shè)要建立起有效的公眾參與機(jī)制，鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)居民積極建言獻(xiàn)策。政府在編制城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，一方面要廣泛征求公眾意見，進(jìn)行分析、歸納和整理；另一方面也要向公眾公示規(guī)劃草案等相關(guān)規(guī)劃信息，搜集公眾反饋意見并進(jìn)行修改等。落實(shí)小城鎮(zhèn)規(guī)劃需要最大限度地發(fā)揮每位居民的能力，減少個(gè)人或群體的外部依賴性，加深公眾的歸屬感，同時(shí)降低國家治理的成本（張穎等，2016）。

推進(jìn)“去等級(jí)化”的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系改革

中國等級(jí)化的城市和城鎮(zhèn)體系的消極影響在于：一方面，由于權(quán)力和資源的不平等，使得小城鎮(zhèn)的自身建設(shè)和發(fā)展缺乏必要的政策資源和自主性，財(cái)政能力更是捉襟見肘，造成基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的不足；另一方面，由于大中城市的優(yōu)越地位，使市場資源和人力資源也更多地向大中城市聚集，會(huì)使小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展所需的基本要素更加稀缺。

因此，要適當(dāng)實(shí)施“去等級(jí)化”的城鎮(zhèn)行政體制改革，促進(jìn)垂直結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)行政等級(jí)體系向扁平化的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體系轉(zhuǎn)化（石憶邵，2015）。一方面，要賦予小城鎮(zhèn)在自身建設(shè)和發(fā)展方面的相對(duì)自主權(quán)，下放事權(quán)、擴(kuò)大財(cái)權(quán)和人事權(quán)，允許其按照城市市政設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)在公共管理方面自主創(chuàng)新，尤其鼓勵(lì)創(chuàng)新吸引人口落戶和提供公共服務(wù)方面的改革舉措；另一方面，也要分解疏散大城市過于集中的功能，不斷提升小城鎮(zhèn)的就業(yè)能力和公共服務(wù)品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域均衡發(fā)展。

提升公共服務(wù)和行政管理水平

建設(shè)新型小城鎮(zhèn)，應(yīng)該著力提升小城鎮(zhèn)居民生活的幸福感和舒適感，使小城鎮(zhèn)成為人們理想的居住生活空間，由此必須注意提升公共服務(wù)和行政管理水平。

首先，要構(gòu)建以民眾需求為導(dǎo)向的公共物品供給決策機(jī)制。近年不少地方政府提供公共物品主要采取自上而下的方式，這種供給方式忽略了城鎮(zhèn)居民的真實(shí)需要，導(dǎo)致供給不足和供給過剩并存的結(jié)構(gòu)失調(diào)現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，小城鎮(zhèn)發(fā)展中公共物品供給應(yīng)該重視民眾需求，將自上而下的供給方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系墓┙o方式，暢通居民群眾的需求表達(dá)機(jī)制，減少盲目投資和公共物品供給扭曲的現(xiàn)實(shí)問題（劉錚等，2016）。

其次，完善小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。建設(shè)方便快捷的公共交通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)公共交通廣覆蓋和無縫對(duì)接；加速光纖入戶，促進(jìn)寬帶網(wǎng)絡(luò)提速降費(fèi)，實(shí)行低收費(fèi)或免費(fèi)政策；中小學(xué)校和幼兒園不僅要滿足人口不斷增多的需要，而且在軟硬件設(shè)施、師資力量方面也要達(dá)到居民滿意的水平；各類服務(wù)設(shè)施合理布局，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、銀行網(wǎng)點(diǎn)、公共文化設(shè)施和體育設(shè)施場地、便利超市、公共廁所等都要有合理布局，滿足人民群眾基本需要。

最后，要靈活創(chuàng)新小城鎮(zhèn)的行政管理改革，為居民和經(jīng)商務(wù)工者提供人性化的管理服務(wù)。小城鎮(zhèn)的繁榮既要有產(chǎn)業(yè)支撐，也要積攢人氣，對(duì)居民和經(jīng)商務(wù)工者形成足夠的吸引力。因此，要破除原有的制度和政策障礙，為居民和就業(yè)者解決在小城鎮(zhèn)就業(yè)、生活和長期發(fā)展的后顧之憂。小城鎮(zhèn)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)外來就業(yè)人員子女教育無縫對(duì)接，要保障其子女在小城鎮(zhèn)接受學(xué)前教育以及中小學(xué)教育的權(quán)利，簡化異地轉(zhuǎn)學(xué)手續(xù)，在義務(wù)教育階段同小城鎮(zhèn)本地居民子女一樣免收學(xué)費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)。同時(shí)，對(duì)于外來就業(yè)居住人員，允許將其遷出地的社會(huì)保障接入小城鎮(zhèn)，有條件的實(shí)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)結(jié)算，加快實(shí)行異地聯(lián)網(wǎng)即時(shí)結(jié)算。

總之，由于全國小城鎮(zhèn)建設(shè)總體上基礎(chǔ)薄弱、各地差異較大，應(yīng)該實(shí)事求是、腳踏實(shí)地，以五大發(fā)展理念指導(dǎo)新型小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)建設(shè)。但無論如何，小城鎮(zhèn)建設(shè)和特色小鎮(zhèn)建設(shè)絕非一日之功可成，這個(gè)過程必定任重道遠(yuǎn)，一定要做好長期努力的計(jì)劃和準(zhǔn)備。

【本文作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院政治學(xué)系教授】