【重要發(fā)現(xiàn)】

● 在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，基層黨組織能夠積極預防化解矛盾，妥善處置突發(fā)事件（73.01%），并引導多元主體參與治理，健全社區(qū)自治體系（71.69%），發(fā)揮帶頭、示范、引領社區(qū)治理各項工作的作用（51.52%），從而更好地開展思想文化建設，推動社區(qū)文明發(fā)展（35.92%）。

● 城鄉(xiāng)社區(qū)治理要做到以人為本，應以改善民生為工作的出發(fā)點和落腳點（62.01%），不斷改進“為民服務”的辦事方法（60.91%），健全社區(qū)自治組織，提高社區(qū)自治水平（46.14%），加強基層黨組織與社區(qū)居民的聯(lián)系（34.09%），以居民滿意度為考核各項工作的重要標準（19.52%）。

● 多元主體復合治理，有利于更好地發(fā)揮基層黨組織的應有作用（70.84%），提高社區(qū)治理工作的效率（61.03%），增強社區(qū)居民的向心力、凝聚力和主動性（55.89%），對社區(qū)的整體公共服務水平（52.26%）和社區(qū)治理的現(xiàn)代化水平有所提升（29.08%）。

● 課題組一致認為，江欣苑以黨建為抓手，以新的理念、新的探索，走出了一條城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化之路，生動詮釋了治理現(xiàn)代化的豐富內(nèi)涵，實現(xiàn)了新時期基層黨建與政權建設的統(tǒng)一，深刻地回答了如何處理好政府、社會、市場之間的關系問題。

【調(diào)查說明】

【調(diào)查時間】2017年4月3日至4月13日

【問卷發(fā)放】面向31個省、直轄市、自治區(qū)共發(fā)放問卷12926份（包括網(wǎng)絡推送和紙質(zhì)問卷），共回收有效問卷12107份，問卷有效回收率為93.66%。

【樣本構成】76.08%的受訪者居住于城市地區(qū)，23.92%的受訪者居住于鄉(xiāng)村地區(qū)。

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是我國城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設與城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化夯基壘臺、立柱架梁的關鍵階段。隨著新型城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展，我國逐步開始“村改居”的工作，“村改居”社區(qū)應運而生。所謂“村改居”是指農(nóng)村地區(qū)建制實施“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶籍，將村民委員會這一基層自治組織轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居民委員會，以城鄉(xiāng)社區(qū)治理為基礎的新型社會治理體制和運行機制。當前城鄉(xiāng)社會結(jié)構和利益關系發(fā)生了深刻變化，“村改居”后形成的城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會治理的基層平臺，需要新的、不同于城市社區(qū)居民治理的社區(qū)治理方式。

在城鄉(xiāng)社區(qū)治理尤其是“村改居”問題上，湖北省武漢市漢陽區(qū)江欣苑社區(qū)創(chuàng)新了可借鑒的復合治理模式。江欣苑社區(qū)，是武漢最大的農(nóng)民還建小區(qū)之一，面對“村改居”以后社區(qū)如何治理、如何發(fā)展的問題，江欣苑社區(qū)黨委積極落實武漢市委關于實施“紅色引擎工程”，推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作部署，帶領居民探索了“一核引領、四元共治”的城鄉(xiāng)社區(qū)治理模式：不斷強化基層黨組織的領導核心地位，構建社區(qū)居委會、社區(qū)企業(yè)、社區(qū)居民和社會力量四方共治的格局，走出一條以黨的建設引領“村改居”轉(zhuǎn)型發(fā)展的成功之路，對于各地城鄉(xiāng)社區(qū)治理具有高度的參考借鑒意義。

“村改居”給城鄉(xiāng)社區(qū)治理帶來新情況新任務新挑戰(zhàn)

隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速推進，我國城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設面臨著一系列機遇和挑戰(zhàn)?？偟膩砜矗覈青l(xiāng)社區(qū)治理與城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設仍處于初級階段，城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)狀與全面建成小康社會的總體要求還有一定的差距，尚不能滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求。近年來，部分地區(qū)“撤村建居”，轉(zhuǎn)型成為新型城市社區(qū)，走上了土地城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化協(xié)同推進的新型城鎮(zhèn)化道路。必須清醒地認識到，“撤村建居”涉及到復雜的利益糾葛、生產(chǎn)方式的變化、生活方式的變革，普遍存在拆遷難、安置難、就業(yè)難、穩(wěn)定收入難、社會保障難和管理服務“真空期”等諸多治理難題，積淀了一定的社會矛盾和突出問題，對基層社會治理體系和治理能力提出新的挑戰(zhàn)。

我國的城鄉(xiāng)社區(qū)治理，尤其是“村改居”治理，仍然處于摸索階段，尚未探索出行之有效的治理方法與治理模式，各地在“村改居”過程中仍存在一系列問題。首先是社區(qū)居委會行政化色彩偏重的問題，包括管理體制科層化、工作方式行政化、命令化等問題。部分“村改居”社區(qū)重視行政管理模式而忽視服務的理念，管理模式單一，無法適應城市社區(qū)的管理模式。其次，多數(shù)城鄉(xiāng)社區(qū)治理存在居民參與不足、社區(qū)自治能力不強的問題。撤村后，雖然村民在戶籍身份上變?yōu)槌鞘芯用瘢瑓s因為缺少新的聯(lián)系紐帶而出現(xiàn)疏離化的傾向，社區(qū)居民的自我自治、自我管理、自我服務意識淡薄，社區(qū)動員能力不足，弱化了社區(qū)自治的能力。除此之外，社區(qū)自治組織發(fā)展相對緩慢也是城鄉(xiāng)社區(qū)治理存在的突出問題。

調(diào)查中，受訪者普遍認為當前“村改居”治理存在一些問題。其中最突出的是“居民面臨身份轉(zhuǎn)換難題，無法真正融入社區(qū)生活”，有69.16%的受訪者做出如此選擇；其次是“社會保障等配套制度建設滯后”（58.29%）、“社區(qū)發(fā)展缺乏必要的產(chǎn)業(yè)支撐”（40.99%）。另外，有38.72%的受訪者認為當前“‘村改居’治理中工作方式過于行政化、命令化”，14.63%的受訪者認為“居民社區(qū)認同感較低，精神生活空虛”。

“村改居”是伴隨我國城鎮(zhèn)化進程孕育而生的社會變革，是我國新型城鎮(zhèn)化建設的一個不容忽視的發(fā)展階段。這種城鎮(zhèn)化進程中基層社會治理的變化，引發(fā)了對“村改社區(qū)”如何完成集體經(jīng)濟向社區(qū)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變；如何完成農(nóng)村組織向社區(qū)組織的轉(zhuǎn)變；如何完成農(nóng)村公共服務供給向城市公共服務供給的轉(zhuǎn)變等問題，這些問題都需要現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)社區(qū)治理去化解。綜觀世界各國的現(xiàn)代化過程，“城中村”改造是城市治理面臨的普遍難題。國外社會問題叢生、社會矛盾激化的貧民窟，多是因為“城中村”改造不力而形成的。因此，如何有效應對“村改居”過程的問題與矛盾，有效化解城鄉(xiāng)社區(qū)治理難題，對于順利推進新型城鎮(zhèn)化建設、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標都十分關鍵。

完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，關鍵是要突出基層黨建工作的引領作用

黨的十八大報告明確提出，要建設“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，使黨委在社會治理體制中處于總攬全局和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的領導地位。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理過程中，只有通過推動黨的組織下沉和網(wǎng)格化管理，實現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋，把分散的群眾有效地組織和團結(jié)起來，才能有力保障群眾利益和穩(wěn)定社會大局。

調(diào)查中，受訪者一致認同基層黨組織能夠在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中發(fā)揮關鍵作用。其中，73.01%的受訪者認為基層黨組織能夠“積極預防化解矛盾，妥善處置突發(fā)事件”，71.69%的受訪者認為基層黨組織能夠“引導多元主體參與治理，健全社區(qū)自治體系”，51.52%的受訪者認為基層黨組織能夠“帶頭、示范、引領社區(qū)治理各項工作”，還有35.92%的受訪者認為基層黨組織可以“開展思想文化建設，推動社區(qū)文明發(fā)展”。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，江欣苑在城中村改造工作中，按照武漢市委關于實施“紅色引擎工程”，推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作部署，堅持黨建引領這個“紅色引擎”，發(fā)揮黨組織的領導核心作用，著力強化政治引領和服務群眾功能，強力推進社區(qū)黨建工作，在思想政治、經(jīng)濟建設、社會服務和文化建設四個方面，充分發(fā)揮了基層黨組織全面統(tǒng)籌社區(qū)各要素的重要作用，解決了社區(qū)治理“一盤散沙”的問題，有力破解了城中村改造管理服務“真空期”等諸多難題。

在思想政治上，凝聚社區(qū)多元主體，形成共建城市社區(qū)的合力。城中村改造打破了農(nóng)村固有的利益格局，改變了農(nóng)民多年的生產(chǎn)生活方式，需要黨組織充分發(fā)揮領導核心作用，統(tǒng)攬全局，協(xié)調(diào)各方利益和矛盾。同時，農(nóng)民“失地、失業(yè)、失收”后，對未來生活缺乏信心，普遍存在著失落、焦慮、困惑等心態(tài)，需要黨組織發(fā)揮“主心骨”作用，成為居民群眾生產(chǎn)生活和心理上的依靠。江欣苑社區(qū)黨委堅持黨建引領貫穿始終，在城中村改造全過程將組織建設、班子建設挺在前面，通過黨的組織和工作有效覆蓋和延伸，將黨員群眾牢牢團結(jié)凝聚在周圍，打造群眾離不開、信得過的“紅色陣地”，將全體居民凝聚成共建城鄉(xiāng)社區(qū)的合力。

在經(jīng)濟建設上，平衡社區(qū)企業(yè)等各類社區(qū)經(jīng)濟主體在追求經(jīng)濟利益和承擔社會責任之間的關系，促進經(jīng)濟發(fā)展。江欣苑社區(qū)黨委在工作中強化培訓引導，提升居民就業(yè)素質(zhì)和能力；引領企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，開拓居民就業(yè)渠道；以居民就業(yè)與增收需求為導向，積極建立內(nèi)外部資源互動機制和外部資源引入機制，走出了一條以黨建促發(fā)展、以發(fā)展惠民生、實現(xiàn)集體經(jīng)濟滾動式發(fā)展的道路。

在社會服務上，黨員干部深入網(wǎng)格，準確把握居民需求，助推多元主體服務社區(qū)居民。“村改居”改變了農(nóng)民傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，打破了千百年來農(nóng)村親情相依的利益格局，需要社區(qū)黨委及時將工作重心由原來的主要負責集體經(jīng)濟發(fā)展，轉(zhuǎn)移到服務居民群眾上來。江欣苑社區(qū)之所以能在較短時間內(nèi)完成“村改社區(qū)”的轉(zhuǎn)型，其中最關鍵的秘訣就是有一支黨員骨干團隊，“紅色細胞”懷著對群眾的滿腔熱情，通過發(fā)揮帶頭作用、深入走訪動員、積極化解矛盾，專心致志做好服務，將群眾團結(jié)在黨的周圍。

在文化建設上，充分挖掘民俗文化，引領居民打造社區(qū)文化，提高居民的凝聚力與歸屬感。從“農(nóng)村”到“社區(qū)”，如何及時用“紅色文化”教育引導居民群眾，讓這個群體真正融入到城市生活，是“村改社區(qū)”黨建的重要內(nèi)容，也是城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重要工作。江欣苑社區(qū)黨委大力弘揚社會主義核心價值觀和“高龍文化”，通過教育、培訓、傳承多方努力，幫助居民樹立昂揚向上、積極進取的社區(qū)價值取向，樹立科學、文明、健康、向上的生活理念，使“村民”真正成為“居民”，在“紅色文化”的熏陶和引領下共同譜寫和諧幸福社區(qū)的優(yōu)美樂章。

推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理改革，必須始終堅持“以人為本”的核心理念

實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，核心是堅持以人為本；實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，核心也是堅持以人為本。以人為本的治理理念是城鄉(xiāng)社區(qū)治理所要秉持的基本理念，調(diào)查結(jié)果顯示，城鄉(xiāng)社區(qū)治理要做到以人為本，首先要“以改善民生為工作的出發(fā)點和落腳點”（62.01%），其次要“不斷改進‘為民服務’的辦事方法”（60.91%），還要“健全社區(qū)自治組織，提高社區(qū)自治水平”（46.14%）、“加強基層黨組織與社區(qū)居民的聯(lián)系”（34.09%），另外，有19.52%的受訪者認為要“以居民滿意度為考核各項工作的重要標準”。

以人為本，健全社會保障體系。在“村改居”過程中，原有村民變?yōu)樯鐓^(qū)居民，依附在土地上的社會保障功能從農(nóng)民身上剝離開來，在我國城鄉(xiāng)社會保障體系尚未實現(xiàn)并軌的大背景下，“村改居”后居民的社會保障問題成為城鄉(xiāng)社區(qū)治理需要重點解決的問題之一。江欣苑社區(qū)根據(jù)“村改居”新居民的特點，在公共服務的供給上探索出了一條政府、企業(yè)和居民共同分擔的辦法。具體而言，一是加強公益設施建設，夯實為民服務基礎。二是引進專業(yè)社工機構，開展社區(qū)專業(yè)服務。三是推動專業(yè)服務項目化，豐富為民服務項目。四是以土地換社保、以集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌繳納基本社保費用，解決社區(qū)居民后顧之憂，提高居民養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險的參與率，兼顧了國家利益、集體利益與居民個人利益。

以人為本，提升居民發(fā)展能力與綜合素質(zhì)。除了社會保障之外，失地農(nóng)民的就業(yè)問題是城鄉(xiāng)社區(qū)治理需要重點解決的另一個難題。江欣苑社區(qū)為失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)提供了多樣化的服務和指導。一是推進企業(yè)轉(zhuǎn)型，拓寬再就業(yè)渠道。二是轉(zhuǎn)變觀念，營造再就業(yè)氛圍。三是開展再就業(yè)培訓，提高再就業(yè)的能力。四是制定優(yōu)惠政策，鼓勵居民自主創(chuàng)業(yè)。制定行政事業(yè)費減免、貸款擔保等創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，并對居民創(chuàng)業(yè)進行測評，科學指導居民創(chuàng)業(yè)，降低創(chuàng)業(yè)風險，提高創(chuàng)業(yè)成功率。

以人為本，不斷激發(fā)居民群眾的“主人翁”意識。城鄉(xiāng)社區(qū)治理的以人為本，還體現(xiàn)在居民對于社區(qū)事務高度參與的“主人翁”意識。從“農(nóng)村”到“社區(qū)”的綜合改造，不僅僅是簡單更換名稱、簡單改變農(nóng)民身份，而是一項夾雜著錯綜復雜社會矛盾的系統(tǒng)工程，需要協(xié)調(diào)多方利益關系、維護社會穩(wěn)定、做好群眾工作。江欣苑社區(qū)堅持“一切為了群眾，一切造福群眾”原則，社區(qū)所有重大事項全部實行村民表決；開通“民情直通車”“書記直通車”，健全共建自治體系，實行黨務、居務、事務公開制度。同時，充分利用社區(qū)黨群服務中心這一公共服務平臺，提供全方位、多形式的社區(qū)服務，提升居民群眾參與度和歸屬感，做好“村改社區(qū)”的群眾工作。