我國(guó)的多中心城市建設(shè)肩負(fù)著緩解大城市病和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的雙重任務(wù)。以雄安新區(qū)建設(shè)的提出為契機(jī)，多中心城市建設(shè)引發(fā)公眾廣泛關(guān)注。值得注意的是，北京與國(guó)外多中心城市相比，一個(gè)顯著的特征在于高度的政治屬性。北京作為我國(guó)政治中心，在雄安新區(qū)的建設(shè)中，與周邊省市之間有著顯著的權(quán)力差序結(jié)構(gòu)，新城與北京中心城區(qū)的行政關(guān)系，將影響其自身作為功能、產(chǎn)業(yè)“中心”的相對(duì)獨(dú)立性。這在新城建設(shè)初期，有利于區(qū)域資源配置向新城建設(shè)傾斜，但在新城發(fā)展建設(shè)到一定程度時(shí)，北京強(qiáng)大的政治中心地位帶來(lái)的政策吸引力，也將對(duì)新城的獨(dú)立發(fā)展構(gòu)成巨大影響。在此情況下，必須利用好從北京到雄安的差序格局，提升雄安發(fā)展速度，同時(shí)通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚，以市場(chǎng)手段促進(jìn)雄安獨(dú)立發(fā)展能力的提升。
以明確的目標(biāo)導(dǎo)向界定多中心城市的基本形態(tài)
國(guó)外多中心城市建設(shè)基本形態(tài)從早期的新城、衛(wèi)星城，到近年來(lái)的世界城市、多中心大都市區(qū)、多中心城市區(qū)域等，已經(jīng)逐漸發(fā)展出多樣化的基本形態(tài)。在建設(shè)多中心城市過(guò)程中，首先要確立發(fā)展多中心城市建設(shè)的基本目標(biāo)，圍繞目標(biāo)來(lái)決定多中心城市的基本形態(tài)。
衛(wèi)星城、新城建設(shè)的主要目標(biāo)是緩解大城市的人口壓力，以及人口大量集聚帶來(lái)的交通擁堵、環(huán)境污染、住房擁擠、基本公共服務(wù)不足等問(wèn)題。為緩解上述問(wèn)題，英國(guó)、法國(guó)、日本政府選擇在大城市一定通勤距離范圍內(nèi)建造新城，疏解人口和產(chǎn)業(yè)。
多中心大都市區(qū)、多中心城市區(qū)域的主要目標(biāo)側(cè)重于以多個(gè)中心城市為核心的一體化區(qū)域協(xié)同發(fā)展。在更大的區(qū)域尺度上，多中心城市建設(shè)已不再是單純的人口和產(chǎn)業(yè)疏解，而是側(cè)重于多個(gè)中心城市之間的功能互補(bǔ)、連通與協(xié)同。在多中心城市形態(tài)中，包含多個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極，并有高效的交通干線作為發(fā)展走廊，人才、資本、資源流動(dòng)超越原有的行政邊界，突破單一的中心—邊緣結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)之間聯(lián)系密切的多中心城市區(qū)域。
對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，雄安新區(qū)建設(shè)就是從新城建設(shè)向多中心城市建設(shè)的轉(zhuǎn)變，其核心在于增進(jìn)京津冀地區(qū)多個(gè)中心城市之間的協(xié)同。當(dāng)下，北京的新城建設(shè)和多中心城市建設(shè)目標(biāo)不僅包括緩解大城市病，進(jìn)行人口和功能疏解，還包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提升京津冀三地的協(xié)同水平，這必然要求京津冀地區(qū)選擇多中心城市作為基本發(fā)展形態(tài)。此外，在多中心城市建設(shè)評(píng)估階段，應(yīng)最大限度公開(kāi)決策過(guò)程，對(duì)建設(shè)的目標(biāo)、基本形態(tài)進(jìn)行充分的科學(xué)論證。必須通過(guò)對(duì)各項(xiàng)規(guī)劃的公示，廣泛的征求群眾意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)充分討論并征得全體利益相關(guān)者同意，促進(jìn)多中心城市建設(shè)的成果由人民共享的實(shí)現(xiàn)。
以國(guó)家力量為多中心城市建設(shè)提供保障
多中心城市建設(shè)對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)多個(gè)主體之間的協(xié)同提出了更高的要求。從整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的角度規(guī)劃國(guó)土資源，發(fā)揮城市的集聚效益，才能實(shí)現(xiàn)人口和功能疏解的目的，只有國(guó)家力量的介入才能為多中心城市建設(shè)提供保障。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)家力量的介入對(duì)多中心城市建設(shè)的作用在于以下四個(gè)方面。
第一，國(guó)家力量的介入能從全體人民的利益出發(fā)，而非某一行業(yè)、少數(shù)企業(yè)的利益出發(fā)，對(duì)多中心城市建設(shè)進(jìn)行全局性的規(guī)劃。防止資本在逐利的過(guò)程中過(guò)度集聚在大都市，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)大都市、次中心、新城發(fā)展的不平衡。
第二，多中心城市建設(shè)需要大量的資金、技術(shù)、人才投入，且建設(shè)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效較慢。因此，針對(duì)緩解大城市病、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展局面的目標(biāo)，更需要在建設(shè)初期有國(guó)家力量的介入，推動(dòng)新城建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)的第一步。
第三，國(guó)家力量有助于多中心城市的法律、制度的建立，最大限度保障新城的合法地位，促進(jìn)其持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
第四，多中心城市建設(shè)需要通過(guò)國(guó)家力量的介入，最大限度降低行政管理中的獨(dú)立與分割狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)地方政府之間的協(xié)同合作。中央政府與各級(jí)地方政府間的互動(dòng)，有助于最大限度增進(jìn)溝通，防止出現(xiàn)地方政府間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。由此可知，只有國(guó)家力量才能實(shí)現(xiàn)信息的對(duì)稱和統(tǒng)籌近期遠(yuǎn)期目標(biāo)，防止短期利益危害長(zhǎng)期利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。
以產(chǎn)業(yè)和利益驅(qū)動(dòng)培育新城的相對(duì)獨(dú)立性
國(guó)外的多中心城市建設(shè)中，特別強(qiáng)調(diào)新城的相對(duì)獨(dú)立性。新城不僅僅是單純的人口和功能疏解地區(qū)，它具備相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸引多樣化的人才在新城就業(yè)，并提供較為完備的基本公共服務(wù)。強(qiáng)調(diào)新城的相對(duì)獨(dú)立性的原因在于，新城建設(shè)承擔(dān)著統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)，這是國(guó)外城市化發(fā)展初期，在建設(shè)衛(wèi)星城疏解人口壓力目標(biāo)基礎(chǔ)上，對(duì)多中心城市空間結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化提出的更高要求。只有形成相對(duì)獨(dú)立的多中心城市區(qū)域，才能在高度競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際國(guó)內(nèi)城市群中保持良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭。
在多中心城市建設(shè)中構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的新城，一是要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚的驅(qū)動(dòng)作用。通過(guò)國(guó)家力量的介入優(yōu)化產(chǎn)業(yè)功能的空間分布。以與原中心城區(qū)功能互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)為核心，吸引人才到新城生活就業(yè)；二是要提升新城的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務(wù)水平。在新城范圍內(nèi)為居民提供與原中心城區(qū)基本一致的住房、學(xué)校、醫(yī)院、公交等生活設(shè)施；三是通過(guò)投資、人才政策向新城傾斜，增強(qiáng)新城獨(dú)立發(fā)展的活力，逐漸在原中心城市之外形成多中心城市結(jié)構(gòu)。
以我國(guó)京津冀協(xié)同發(fā)展為背景，北京市政府根據(jù)水資源、土地資源的承載力水平，提出了“以業(yè)控人、以房管人、以證管人”遏制人口無(wú)序增長(zhǎng)的政策導(dǎo)向。與此相適應(yīng)，新城建設(shè)為京津冀地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展提供了增量改革措施。通過(guò)法律手段確立新城的功能定位，并以投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚，增進(jìn)新城的相對(duì)獨(dú)立性，使人才自發(fā)的向新城流動(dòng)。這在客觀上緩解了中心城區(qū)的人口壓力，同時(shí)其利益驅(qū)動(dòng)的手段也比指令性行政手段更為柔和，有助于緩解潛在的社會(huì)矛盾。
以高效的交通網(wǎng)絡(luò)提升多中心城市間互動(dòng)水平
國(guó)外多中心城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，高效的交通網(wǎng)絡(luò)是多中心城市互動(dòng)的基本條件。為防止大城市不斷擴(kuò)展并與新城過(guò)度融合，新城和原中心城市之間應(yīng)保持一定距離，這就必須通過(guò)交通體系建設(shè)來(lái)提高多中心城市的可達(dá)性。以軌道交通為代表的公共交通體系為各個(gè)國(guó)家的多中心城市均衡發(fā)展提供可能，例如，美國(guó)波士頓地區(qū)通過(guò)高速公路網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)多中心城市的人口和資源流動(dòng)，形成多中心城市帶。
多中心城市體系的構(gòu)建，應(yīng)采取積極措施疏解交通網(wǎng)絡(luò)的承載壓力和增強(qiáng)交通網(wǎng)絡(luò)的承載能力。發(fā)展便捷、優(yōu)質(zhì)的公共交通，形成各個(gè)中心城市之間統(tǒng)一高效的交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，依托交通網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與布局。在多中心城市建設(shè)過(guò)程中，原有中心城市與新城之間通過(guò)高效的交通網(wǎng)絡(luò)形成相互依存，互為補(bǔ)充的良性發(fā)展態(tài)勢(shì)。一方面，借助交通網(wǎng)絡(luò)，人口分布與職業(yè)通勤范圍得以擴(kuò)大，為中心城市人口疏解、功能疏解提供重要載體；另一方面，原有中心城市的人才、資本、資源等要素通過(guò)交通網(wǎng)絡(luò)流向新城，實(shí)現(xiàn)原有中心城市與新城的資源優(yōu)化配置。由此可見(jiàn)，交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)為多個(gè)城市中心發(fā)揮互補(bǔ)功能提供必要的交通保障，使新城成為“反磁力吸引中心”，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)向新城集聚，進(jìn)而促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)與城市功能在更大范圍內(nèi)分布均衡。
【執(zhí)筆：李 懿 解軼鵬 張盈盈】