近年來國外生態(tài)治理經(jīng)驗

德國：推進整體生態(tài)理念，注重國際合作

德國曾經(jīng)是上世紀環(huán)境污染最為嚴重的國家之一，存在著萊茵河污染嚴重、魯爾區(qū)衰落而帶來的大氣污染等一系列生態(tài)問題。經(jīng)過幾十年的努力，德國的生態(tài)環(huán)境已大大改善，其生態(tài)治理經(jīng)驗如今已成為多國學(xué)習(xí)借鑒的對象。

首先，為了恢復(fù)魯爾區(qū)的活力，德國政府把土地修復(fù)作為出發(fā)點和著眼點，全面解決老礦區(qū)遺留下來的土地破壞和環(huán)境污染問題。在礦山治理方面建立起比較完備的法律體系，如《德國經(jīng)濟補償法》《德國礦產(chǎn)資源法》等，保證煤炭開采補償有法可依。州政府設(shè)立土地基金，購地后對污染嚴重地區(qū)進行修復(fù)處理后再出讓給新企業(yè)。其次，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，關(guān)、停、并那些生產(chǎn)成本高、機械化水平低、生產(chǎn)效率低的煤礦，將采煤業(yè)集中到盈利多和機械化水平高的大型企業(yè)中。

對于萊茵河的生態(tài)治理，德國主要是以整體性生態(tài)理念推進。首先是展開國際間的合作，成立了由德國、法國、瑞士、荷蘭、盧森堡等國家共同組成的“保護萊茵河國際委員會”，進行跨國治理。 其中，其秘書長永久性由生活在萊茵河下游的荷蘭人擔任，以便于其全力監(jiān)督上游各國的污染問題。其次是實施整體性生態(tài)規(guī)劃，注重萊茵河大生態(tài)系統(tǒng)治理的理念，對城市、農(nóng)村和社區(qū)以及森林、湖泊的協(xié)同治理，大力投入資金進行動植物保護棲息地建設(shè)，針對河流中的城市生活藥品殘留物進行監(jiān)測、過濾，改變工業(yè)化時期對河道截彎取直等反生態(tài)改造，恢復(fù)其自然彎曲原貌等等。[3]

瑞典：強有力的森林生態(tài)保護是發(fā)展國民經(jīng)濟的重要因素

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體。森林不僅可以涵養(yǎng)水源、防風固沙、改善生態(tài)環(huán)境，維持人與生物圈的生態(tài)平衡，維護生物多樣性，還可以提供林副產(chǎn)品，發(fā)揮很大的經(jīng)濟功能。

瑞典森林工業(yè)在國民經(jīng)濟中起著至關(guān)重要的作用，在世界上也處于領(lǐng)先地位。瑞典林業(yè)屬于出口導(dǎo)向型，每年外貿(mào)出口收入中森林工業(yè)占了很高的比例。瑞典2015年森林覆蓋率為68.7%，相比之下，我國全國現(xiàn)有森林面積約為2.1億公頃，森林覆蓋率卻僅為21.6%。由于嚴格執(zhí)行《森林法》，控制采伐量，重視林業(yè)教育和科研工作，進行科學(xué)育林的經(jīng)營，瑞典森林總蓄積量和總生長量總體在不斷提高。瑞典制定了非常嚴苛的砍伐標準，近十年中保持著大約每年1億立方米的林木種植總量，而同時每年的采伐量維持在0.8億立方米。

瑞典在1993年的新森林法中明確了環(huán)境目標和生產(chǎn)目標必須放置于同等地位。瑞典只占有世界上1%的商業(yè)用林面積，但是卻為全世界提供了10%的鋸材、生活用紙等產(chǎn)品。由于木材可以吸收二氧化碳釋放氧氣，有效緩解溫室效應(yīng)，2004年瑞典開始推行一項政策，即鼓勵大型建筑物、公共場所建筑采用木質(zhì)結(jié)構(gòu)，近幾年木質(zhì)結(jié)構(gòu)的建筑物數(shù)量也在逐年遞增。[4]

另外，相較于許多發(fā)達國家，瑞典還有著很高的紙張回收量，未經(jīng)加工的廢木材和殘渣也能用于可再生能源的生產(chǎn)。瑞典高度發(fā)達的技術(shù)體系，森林工業(yè)也能為生物質(zhì)能的研發(fā)起到了非常關(guān)鍵的作用。瑞典對于森工企業(yè)各項生產(chǎn)指標都有著嚴格的標準，同時企業(yè)也都非常積極地履行著社會責任。例如瑞典著名的利樂包裝（Tetra Pak），其所有包裝產(chǎn)品都可以回收再利用，做成文具、桌椅、建筑材料等等，使它們在完成包裝的功能后，能夠“廢而不棄”。

瑞典非常重視森林生態(tài)的科研投資，這其中國家撥款占38%，私人投入占60%。瑞典在高標準保護森林生態(tài)系統(tǒng)的同時，還能使森林發(fā)揮其經(jīng)濟價值。在各項保護實踐中，發(fā)揮突出作用的是保護森林生物多樣性以及處理各方利益關(guān)系的各類機構(gòu)，例如政府機構(gòu)“Swedish Forest Agency ”（SFA），還有民間組織“Federation of Swedish Farmers”（LantbrukarnasRiksförbund - LR）。[5]

英國：持續(xù)有效地進行生態(tài)環(huán)境立法工作

1952年12月的“倫敦煙霧事件”震驚世界。而今日的倫敦，空氣已經(jīng)有了極大的改善。20世紀50年代的英國和本世紀初的中國有很多相似之處：經(jīng)濟增長主要靠大量能源與資源的消耗，過度依賴煤炭等化石燃料。倫敦煙霧事件的成因與我國霧霾成因類似，倫敦主要污染物為SO2，我國城市霧霾主要污染物為PM2.5。而其共同點是煤炭燃燒為主要污染源。因此倫敦煙霧事件對于大氣污染物控制的經(jīng)驗可供我國參考借鑒。我國之前曾頻發(fā)的大范圍持續(xù)霧霾天氣引起了世界的關(guān)注。2013年1月，北京僅有5天的空氣質(zhì)量達到了二級標準，許多監(jiān)測站點PM2.5濃度的監(jiān)測值持續(xù)“爆表”。

從1958年到1978年的20年間，倫敦的顆粒物年均濃度降幅超過90%，SO2年均濃度降幅超過80%。在改善空氣質(zhì)量的20年間，倫敦政府采取的一項核心措施就是大范圍地劃定煙塵控制區(qū)，并在區(qū)域內(nèi)進行壁爐的煤改氣、燃煤鍋爐的環(huán)保改造，同時禁止高污染燃料在控制區(qū)內(nèi)銷售。[6]

煙塵控制區(qū)措施在1956年的《清潔空氣法》中被提出。法案規(guī)定地方政府負責煙塵控制區(qū)的劃分和相應(yīng)污染控制措施的實施，以控制由非工業(yè)煤炭燃燒所產(chǎn)生的黑煙和SO2的污染。由于“倫敦煙霧事件”的主犯是來自城區(qū)的家庭燃煤，因而在城區(qū)通過設(shè)立和擴大煙塵控制區(qū)，就可以有效控制城區(qū)煙塵的產(chǎn)生和排放。該規(guī)定要求在控制區(qū)內(nèi)所有的燃煤壁爐須改造成燃油或燃氣壁爐，如果實在不能改造，則須使用無煙燃料。為了能夠快速推行壁爐改造，政府會提供至少70%的改造成本，而對于未按要求執(zhí)行的個人將會被處以10英鎊、100英鎊的罰款乃至最高3個月的監(jiān)禁。

美國：環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境立法并重

生態(tài)環(huán)境整治的概念被正式引入法律制度，始于20世紀五六十年代的美國。美國目前已經(jīng)形成涵蓋幾乎所有生態(tài)領(lǐng)域的、較完善的環(huán)境法律體系格局。美國環(huán)境法律體系是一個由多立法主體、多層級的復(fù)雜體系。美國生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的法律法規(guī)主要有六個來源：憲法、立法機（國會）、行政命令（總統(tǒng)或內(nèi)閣）、司法（法院解釋或判例）、行政部門法規(guī)（國會或法律授權(quán)）和國際法。不同立法主體制定的立法成果會以不同的形式編輯成典，分類明細。

環(huán)境立法與執(zhí)法息息相關(guān)，環(huán)境執(zhí)法一直是美國環(huán)保局的中心工作，也是2014至2018年戰(zhàn)略規(guī)劃的重點內(nèi)容。美國環(huán)境執(zhí)法主要分大氣執(zhí)法，水執(zhí)法，廢物、化學(xué)品的清理活動執(zhí)法和刑事執(zhí)法。當有證據(jù)證明這些社區(qū)、企業(yè)或個人未能嚴格遵守環(huán)境法，當局就將啟動環(huán)境執(zhí)法，通過民事、刑事與行政手段相結(jié)合來確保公眾健康與環(huán)境得到保護。

美國環(huán)保局于1982年設(shè)立了刑事執(zhí)法項目，其對象是有意或故意的嚴重違法行為，手段主要有刑事罰款和監(jiān)禁。負責刑事執(zhí)法的機構(gòu)主要負責通過向聯(lián)邦、州及地方檢察官提供環(huán)境犯罪證據(jù)、司法鑒證分析及法律指導(dǎo)，調(diào)查并協(xié)助起訴環(huán)境犯罪。目前該機構(gòu)擁有兩百多位環(huán)境執(zhí)法官，以保證全過程的公平合理。另外，美國還會通過信息披露來管控生態(tài)環(huán)境問題，這是從20世紀90年代互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展就開始逐步實施的，通過公開企業(yè)或產(chǎn)品的信息，利用各方市場來對制造污染、超標的企業(yè)不斷施加壓力，以達到管控目標。[7]

總體來看，美國就是通過漸進立法及體制機制的不斷創(chuàng)新，建立了一個務(wù)實理性并充分利用市場機制的生態(tài)法制體系，并且注重通過公民訴訟制度推動生態(tài)問題得以解決。美國的生態(tài)法制體系中，有很多重要法律法規(guī)對同時期其他發(fā)達國家的生態(tài)治理具有重要借鑒意義。

國外生態(tài)治理經(jīng)驗對我國的政策啟示

在關(guān)于生態(tài)治理問題的公眾調(diào)查中，公眾普遍認為為了更好推進生態(tài)治理，需要著重采取以下舉措（見圖4）。其中，57.2%的受訪者認為應(yīng)該“進一步明確政府、市場、社會的關(guān)系與職責”，55.3%的受訪者認為應(yīng)該“進一步建立健全考核機制、考核體系”，52.1%的受訪者認為應(yīng)該“構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的生態(tài)文明評價體系”。此外，還有45.6%的受訪者認為要“進一步加大區(qū)域間聯(lián)治聯(lián)控力度”，43.8%的受訪者認為要“拓寬公眾參與渠道，鼓勵公眾參與”。“鼓勵和支持企業(yè)社會責任的健全”“加大節(jié)能環(huán)保、資源循環(huán)利用等技術(shù)研發(fā)和投入”“建立健全生態(tài)補償機制”也分別有35.4%、25.9%和25.5%的受訪者提及。

另外，本文結(jié)合上述不同國家的生態(tài)治理經(jīng)驗，得出以下幾點政策建議，以供參考。

明確生態(tài)治理中各主體間的關(guān)系與職責

合理劃分生態(tài)治理職能，發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用。在現(xiàn)代社會運行中，政府在組織生態(tài)治理方面具有重要優(yōu)勢，主要是制定政策、信息整合公開、籌集各方資源等方面。但政府執(zhí)行過程中也經(jīng)常會因為權(quán)力集中等原因存在效率低下的問題，因此需要中央和地方政府明確各自職責，中央政府工作重點在于頂層設(shè)計與監(jiān)督，通過提供技術(shù)來源、人才、信息、資金等方式激勵約束地方政府的公共治理行為。而市場在優(yōu)化資源配置、提高效率方面具有政府所不及的優(yōu)勢，市場機制可以充分運用到生態(tài)治理中，無論是資金籌集還是具體實施都可以發(fā)揮市場的競爭機制。

有專家認為，當前中國生態(tài)治理主要依靠政府的規(guī)制手段，例如區(qū)域限批、環(huán)境執(zhí)法、總量控制等行政手段，而經(jīng)濟手段的研究和制定卻不充分。受益者付費和污染者付費的規(guī)則還需要在各級地方逐步落實，另外可以通過價格機制調(diào)控污染排放，進一步健全排污權(quán)交易、碳交易市場的運行機制、監(jiān)督機制。在這兩者之外，社會力量也是推動生態(tài)治理的重要角色。社會各界力量可以共同監(jiān)督、督促政府和市場的生態(tài)治理行為，而且可以借鑒美國經(jīng)驗通過建立一套自下而上的公民訴訟制度來有效參與共同治理。除此之外，我國還應(yīng)加強非政府組織的建設(shè)，例如專注于生態(tài)問題的智庫研究機構(gòu)等，培養(yǎng)一批與國際接軌的非政府力量，可以在多邊場合積極發(fā)聲。

我國生態(tài)治理不是政府的獨角戲，政府、企業(yè)、公眾多元主體應(yīng)共同合作以推進生態(tài)文明建設(shè)的治理體系。因此，要充分整合企業(yè)、市場、非政府組織、公民等各方力量，加強制度創(chuàng)新，共同承擔起生態(tài)治理責任。

強化法律保障，構(gòu)建科學(xué)的生態(tài)文明評價體系、考核體系

黨的十八屆四中全會提出：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。”因此在生態(tài)治理工作中，應(yīng)加強生態(tài)司法、綠色執(zhí)法、環(huán)保守法等環(huán)節(jié)，構(gòu)建推動綠色發(fā)展的法治化機制，形成全面的生態(tài)評價指標體系以及生態(tài)治理考核體制機制。生態(tài)環(huán)境的改善，最根本的是相關(guān)法律機制的構(gòu)建是否科學(xué)健全，最核心的是執(zhí)法水平以及效率。有專家指出，目前我國生態(tài)治理領(lǐng)域的法律條文分散在資源節(jié)約、能源安全、生態(tài)建設(shè)等各種法律法規(guī)之間，系統(tǒng)性不強，甚至條款之間也存在細節(jié)上的矛盾。從美國的經(jīng)驗我們看到，依法行政貫穿于美國環(huán)保系統(tǒng)的各個部門，完善的體制機制為其執(zhí)法形成了有力的制度保障。推進生態(tài)保護的標準化建設(shè)、健全生態(tài)治理的行業(yè)規(guī)范、將生態(tài)治理納入法治化的軌道都是生態(tài)改善的先決條件。另外，還應(yīng)建立對政府、企業(yè)的生態(tài)環(huán)境治理的考核機制。把生態(tài)效益、資源消耗、污染排放納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，加大其考核權(quán)重，并及時向公眾公開考核信息以及獎懲標準。

進一步加大區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，加強區(qū)域合作

大氣污染、水污染這類生態(tài)治理，尤其需要區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控。類似德國萊茵河等治理案例，都是通過區(qū)域合作、國際合作取得了顯著成效。

因此也有專家提出要探索研究區(qū)域、流域性環(huán)境保護立法的可行性，探索合理的立法模式?？缧姓^(qū)的生態(tài)保護和污染防治一直是我國生態(tài)治理體系的薄弱環(huán)節(jié)。對于河流、湖泊的生態(tài)治理，有必要制定統(tǒng)一的區(qū)域、流域法律，以及重點區(qū)域、流域的單項法，并制定規(guī)定各利益主體的責任職責、資金投放、生態(tài)補償規(guī)則、糾紛解決機制的相關(guān)制度。

比如針對大氣污染治理，可以通過整體的規(guī)劃集中供應(yīng)能源，提高燃煤集中度，減少污染源。也可以城市群為單位嘗試集中進行污染物排放治理，例如在京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的過程中提高煤炭集中利用度就是一項可推行的措施。

拓寬公眾參與渠道

全面拓寬公眾參與渠道，是公眾表達生態(tài)訴求，促進人與自然、社會和諧相處的必然要求。社會力量的加入，理性的公眾參與，這對生態(tài)環(huán)境保護無疑是有利的。鑒于現(xiàn)階段公眾參與仍相對不足，應(yīng)該從切實保障公民享受優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的權(quán)益和敦促公民履行生態(tài)責任兩方面同時入手，通過有效的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，提高公眾參與度，同時使政府、市場力量優(yōu)勢互補、有效結(jié)合。

例如大氣污染治理是一項極其復(fù)雜龐大的工程，關(guān)系到廣大國土中每一個人的切身利益，其影響深遠，需要社會公眾的共同參與。尤其是我國人口數(shù)量龐大，加強全社會的生態(tài)治理觀念，普及相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)健康合理的生活消費習(xí)慣，對改善生態(tài)十分重要。目前環(huán)保部“12369 環(huán)境舉報熱線”已設(shè)立，但宣傳力度遠遠不夠。媒體應(yīng)充分發(fā)揮傳播宣傳作用，運用各種傳播手段增強全民參與監(jiān)督的意識。有關(guān)部門需協(xié)調(diào)聯(lián)動，倡導(dǎo)節(jié)約綠色的生活消費方式，動員全民參與生態(tài)保護和監(jiān)督。學(xué)校、社區(qū)、單位都應(yīng)定期開展科普活動，針對受眾的差異性、隱蔽性等特點，采用不同方式的宣傳手段。必要時還可引入聽證代理人制度，在社區(qū)、單位中選擇公眾代表參與聽證，充分發(fā)揮公眾在生態(tài)治理中的主人翁作用。

鼓勵支持企業(yè)履行社會責任

學(xué)界普遍認為企業(yè)的生態(tài)責任是企業(yè)社會責任的一種，但尚未作出明確定義和范圍闡述。其基本思想是認為企業(yè)在謀求自身經(jīng)濟效益、股東利益最大化的同時，還需要履行生態(tài)保護的社會責任。企業(yè)的生態(tài)責任首先是從生產(chǎn)源頭控制有毒物質(zhì)和致病因子進入生態(tài)系統(tǒng)中，其次是隨著科技的不斷進步提高生產(chǎn)原材料的利用率、回收率，提升產(chǎn)品品質(zhì)，延長使用周期，尤其是重工業(yè)企業(yè)要避免對資源的過度開發(fā)。

另外，當前國際貿(mào)易競爭中，綠色貿(mào)易壁壘盛行，企業(yè)履行社會責任不僅是適應(yīng)國際規(guī)范而且也是促進企業(yè)增強自身競爭力以適應(yīng)國際競爭的內(nèi)在要求。目前發(fā)達國家的各類企業(yè)都會公布企業(yè)社會責任年度報告，并向各界公開具體數(shù)據(jù)，但是目前我國只有部分企業(yè)在全面積極履行。因此我國還需要著力加強企業(yè)社會責任機制的全方位構(gòu)建，健全企業(yè)社會責任公益訴訟機制。企業(yè)社會責任體現(xiàn)了企業(yè)利益和社會公眾利益的一致性，因此企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營和消費各個環(huán)節(jié)，都應(yīng)該提高生態(tài)保護意識，自覺肩負起生態(tài)治理的社會責任。

中華文明悠悠數(shù)千年中積淀了豐富的生態(tài)智慧。道家的“天人合一”、儒家的“與天地參”等，都彰顯出中華民族人與自然和諧共存的觀念，對現(xiàn)代人仍然有著深刻的啟示。隨著近年來中國國際地位的顯著提升，中國已逐漸成為全球治理中不可或缺的重要力量，這對中國的生態(tài)治理提出了更高的要求和期待。中國的生態(tài)治理之路依然漫長，仍需在不斷自我調(diào)整、自我創(chuàng)新中摸索前行。

【執(zhí)筆：人民智庫研究員 王 瑩】

注釋：

[1]張坤民：中國環(huán)境保護事業(yè)60年[J].中國人口資源與環(huán)境，2010年第6期。

[2]《中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》[EB/OL].中華人民共和國國家統(tǒng)計局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb./201702/t20170228_1467424.html,2017年2月28日。

[3]方世男：德國生態(tài)治理經(jīng)驗及其對我國的啟迪[J].鄱陽湖學(xué)刊，2016年第1期。

[4]Hemström·K."Perceptions, Attitudes and Interest of Swedisharchitects Towards the Use of Wood Frames in Multi-Storey Buildings"[J]. Resources, Conservation and Recycling.Volume 55, Issue 11,2011.

[5]Ezebilo. "Forest Stakeholder Participation in Improving Game Habitat in Swedish Forests"[J]. Sustainability.Issue 4, 2012.

[6]《空氣污染治理國際經(jīng)驗介紹之倫敦煙霧治理歷程》[EB/OL]. CAAC (Clean Air Alliance of China ) 中國清潔空氣聯(lián)盟, http://www.cleanairchina.org/product/6350.html,2013年11月19日。

[7]劉鵬：美國環(huán)境管制政策的演化及對中國的啟示[J].經(jīng)濟參考研究，2016年第22期。