【摘要】在公平和效率之間尋找平衡的香港住房保障政策之所以能取得成功，不僅取決于香港政府深諳住房市場與住房保障相互競合之道，善于視經(jīng)濟發(fā)展、居民收入、房價等變化，為居民動態(tài)提供不同層次的住房保障，而且取決于香港土地政府所有、政府高度依賴土地財政、法治完備、政府廉能等關鍵因素。香港住房保障政策對內(nèi)地保障房建設的啟示是，應將經(jīng)濟適用房視為住房市場的平衡器，不能因其存在亂象而予以停建；公租房租金標準不宜單一化，應視承租者的資產(chǎn)和收入差異予以區(qū)別；應將保障房建設視為促進住房市場繁榮、推動新區(qū)開發(fā)、開展托老托幼等社區(qū)建設的抓手。

【關鍵詞】香港 住房保障 公平 效率

【中圖分類號】 F299.23 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.10.009

謝寶富，北京航空航天大學公共管理學院教授、博導。研究方向為中國城市化進程中的社會管理與公共服務。主要著作有《當代中國政府體制論略》《居住證積分制：戶籍制度改革的又一個補丁？》（論文）等。

1953年以來，香港政府逐步實施了完備的住房保障政策，成功地解決了中低收入者的住房問題。香港公屋政策是香港經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基石（葉國謙，2006），是世界保障房政策的典范。香港房委會不無自豪地宣稱，香港之所以繁榮昌盛，活力無限，“公共房屋這塊基石不可或缺”（吳開澤、譚建輝、鄒偉良，2013）。關于香港公屋政策，學界雖多有研究，但對其在公平和效率之間尋找平衡的運行機制及其啟示，尚語焉不詳。①鑒于此，本文擬對該機制及其對內(nèi)地保障房政策的啟示，謹予探討。

效率與公平：住房的兩個世界

在市場經(jīng)濟社會里，越有需求的東西，越具價值，越有商品化的潛能，市場的魅力就在其可將一切有需求、有價值的東西盡可能商品化。住房作為人類最昂貴、最耐用的生活必需品和可能的奢侈品之一，在其背后有著稀缺的土地資源、昂貴的建設成本、巨大的生存和享受需求，因而住房商品化是市場經(jīng)濟的必然現(xiàn)象。通常情況下，只有市場機制，才能保證其充足供給。

市場經(jīng)濟信奉“效率優(yōu)位”和“貨幣選票”。住房作為大宗生活必需品，難免有昂貴性特征。市場競爭的結(jié)果必然是富人擁有越來越多、越來越好的住房，窮人則很難憑借個人力量買房置業(yè)。然而，住房在作為富人奢侈品的同時，又是窮人賴以生存的必需品，有學者研究發(fā)現(xiàn)住房涉及到馬斯洛所說的人類生理、安全、社交、尊重乃至自我價值實現(xiàn)各層次需求（衛(wèi)欣，2008）。政府應履行社會價值再分配職能，積極為在市場上買不起房、租不起房的中低收入者提供住房保障，實現(xiàn)社會公正。

由于住房兼具商品和社會保障品雙重屬性，所以住房應分為兩個世界：一個是體現(xiàn)效率優(yōu)位的住房市場，另一個是體現(xiàn)公平優(yōu)位的住房保障，兩個世界之間相互競合。

首先，二者之間存在競爭關系。若住房保障涵蓋面過廣，保障房品質(zhì)過好，則商品房需求相應萎縮，效率機制在住房問題上很難發(fā)揮作用。例如，新加坡政府向80%以上的公民提供了價廉物美的政府組屋，保障房政策高度成功。與之相應，新加坡商品房市場一直比較萎縮。反之，若保障房覆蓋面越小，越來越多的人需通過市場解決住房問題，商品房需求旺盛，住房市場繁榮，則公平機制在住房問題上就難發(fā)揮作用。

其次，二者之間存在合作關系。一方面，如果住房保障涵蓋面過廣，保障房品質(zhì)過好，商品房市場過于萎縮，那么政府就很難通過賣地和房地產(chǎn)稅來獲得較多財政收入。除非政府財政狀況好，無需土地財政，否則政府將難有財力推動住房保障工作。同時，過度的住房保障還會培養(yǎng)懶漢，有礙經(jīng)濟發(fā)展。另一方面，若住房過度市場化，低收入者的住房權(quán)益沒有得到基本保障，則社會很難穩(wěn)定。社會不穩(wěn)定，反過來會影響營商環(huán)境，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。此外，在購房需求過旺、房價高企的情況下，普通公民的收入會被高房價和高租房稀釋，會產(chǎn)生很多不良后果。諸如，減少低收入者對低薪的忍受力，導致勞動力成本上升；減少低收入者的教育及其他方面的生活支出，對其身心健康以及素質(zhì)、能力的提升構(gòu)成不良影響；減少中低收入者進行小規(guī)模投資創(chuàng)業(yè)的幾率等。所有這些都會影響效率的提升，有礙經(jīng)濟發(fā)展，而經(jīng)濟發(fā)展受限終會傳導到住房市場，使其發(fā)展受阻。

值得指出的是，住房具有商品和社會保障品雙重屬性，雖是學界共識，但嚴格意義上說該提法并不準確，因為并非所有的住房都有這樣的雙重屬性，也并非每一套住房都有相同程度的雙重屬性。由政府免費提供給無力在市場上購房或租房者的住房和高收入者純粹通過市場購買或租賃的住房，均不具有雙重屬性，而只有社會保障品或商品的單一屬性。介于二者之間的住房雖兼具商品和社會保障品雙重屬性，但其雙重屬性一般也會隨住房品質(zhì)的高低而有所變化。由于政府多“故意”讓保障房在品質(zhì)（如面積、容積率等）上遜于商品房，以激勵保障對象奮發(fā)有為，創(chuàng)造條件在市場上購買商品房，以免縱容懶漢，所以總體而言，品質(zhì)越高的住房，商品屬性越強，保障品屬性越淡；反之，則保障品屬性越強，商品屬性越淡。當然，這并不意味著品質(zhì)是決定住房是否具有商品性或保障品性的必要條件。

由于除了政府免費向最低收入者提供的住房和高收入者完全通過市場購買或租賃的住房外，介于二者之間的住房均不同程度地具有商品和社會保障品雙重屬性，所以政府首先必須劃定兩端的底線，亦即何種收入以下的公民應由政府免費提供保障房，何種收入以上的公民須憑借自身力量在市場上購房或租房。前者似乎很好界定，凡是沒有經(jīng)濟來源、完全依靠社會救濟金生活而又沒有住房的公民，政府就應免費為其提供房屋居住，香港的做法是由社會救濟署為無力支付公屋租金的人支付公屋的房租。后者需綜合考慮公民收入、房價、房租以及其他各項支出等多種因素，相對準確地判定家庭資產(chǎn)和收入多少以上就能憑借自身的力量到住房市場購房或租房，而后科學合理地制定一道公民資產(chǎn)和收入標準線，規(guī)定凡是標準線以上者都需到住房市場買房或租房，凡是標準線以下者由政府提供不同性質(zhì)的住房。這種住房雖被視為保障房，實際上它兼具社會保障品和商品雙重特征，政府雖不會根據(jù)市場價格來決定其售價和租金，但一般情況下也不會免費供給，通常是在綜合考慮保障對象的資產(chǎn)、收入、支出及市場上房價和房租等多種因素后，以保障對象大體能買得起或租得起的價格出售或出租給保障對象，且其價格還會隨著保障對象的經(jīng)濟情況而有適當調(diào)整。保障對象經(jīng)濟情況越好，售價或租金越高。

政府提供的保障房有出售和出租之別，前者是經(jīng)濟適用房（香港叫居室等），后者是公租房（香港叫公屋）。