【摘要】構(gòu)建政府部門、民間資本、農(nóng)民個人、集體組織四位一體的多中心治理主體體系，是改善農(nóng)村環(huán)境基礎設施治理的根本。用以確立主體之間合作、競爭的新型治理結(jié)構(gòu)關(guān)系，明晰不同治理主體的職責和義務，從而實現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務的持續(xù)、穩(wěn)定、有效供給。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 環(huán)境基礎設施 治理 【中圖分類號】F294 【文獻標識碼】A

農(nóng)村環(huán)境基礎設施主要包括供水設施、生活垃圾處理設施以及生活污水處理設施。隨著美麗宜居鄉(xiāng)村建設的深入推進，政府不斷加大農(nóng)村環(huán)境基礎設施治理力度。事實上，政府掌握并能夠運用的公共資源有限，農(nóng)村環(huán)境基礎設施的準公共品屬性及其建設的緊迫性與資金來源的短缺，要求改變傳統(tǒng)的政府單中心供給模式，充分調(diào)動其他力量形成多元共治格局，構(gòu)建多中心治理主體體系。

農(nóng)村環(huán)境基礎設施多中心治理的現(xiàn)實可行性

政策支持力度加大。“十三五”規(guī)劃從不同層面提出加快投融資體制改革，強調(diào)以市政設施、交通水利、公共服務、生態(tài)環(huán)保等領域為重點，放寬市場準入限制，采取特許經(jīng)營、政府購買服務等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本投資建設運營，這為社會資本參與農(nóng)村環(huán)境基礎設施治理提供了政策支持。另外，《中華人民共和國物權(quán)法》等法律、法規(guī)和制度不斷健全，使產(chǎn)權(quán)界定更加規(guī)范，有利于完善農(nóng)村環(huán)境基礎設施公私合作模式的運作方式，滿足雙方多種合作要求。

民營經(jīng)濟發(fā)展壯大。我國民營企業(yè)數(shù)量較多、種類齊全，具有一定的資金規(guī)模、技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，這將成為農(nóng)村環(huán)境基礎設施公私部門合作供給的重要力量。另外，民營經(jīng)濟發(fā)展領域進一步放寬。國務院出臺的相關(guān)文件明確提出，支持民營經(jīng)濟參與基礎設施建設與管理項目，并采取資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式推動民營企業(yè)項目實施，努力實現(xiàn)民營資本投資收益，這為民營經(jīng)濟參與農(nóng)村環(huán)境基礎設施治理提供了機制保障與動力支撐。

農(nóng)村市場需求擴大。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元分割體制下，我國農(nóng)村基礎設施尤其是環(huán)境類基礎設施建設長期投入不足，設施存量需求逐漸累積。環(huán)境公共品消費已成為農(nóng)民物質(zhì)生活資料滿足后的最基本需求。農(nóng)村環(huán)境基礎設施治理已成為美麗宜居鄉(xiāng)村建設、新型農(nóng)村社區(qū)建設的重要內(nèi)容和突破口。這些都表明農(nóng)村環(huán)境基礎設施的大規(guī)模投入及建設勢在必行，農(nóng)村市場需求的不斷擴大為推行多中心治理提供了巨大空間。

集體組織實力增強。我國積極完善社會治理體系，推動政府治理和村集體組織自治良性互動，創(chuàng)新村集體組織自治方式，建立健全各項村民自治制度。經(jīng)濟基礎較好、民主程度較高的區(qū)域，村集體組織具備投資環(huán)境基礎設施建設的經(jīng)濟實力和組織能力，并能夠取得村民支持。

農(nóng)民支付能力提升。農(nóng)民自主參與農(nóng)村環(huán)境基礎設施治理，須具備一定的支付能力，農(nóng)民支付能力提升依賴農(nóng)民收入的增加。2015年，我國農(nóng)村居民人均可支配收入為11422元，比上年增長8.9%，這為多中心治理奠定了堅實基礎。

農(nóng)村環(huán)境基礎設施多中心治理主體間結(jié)構(gòu)關(guān)系

農(nóng)村基礎設施可以分為具有純公共品屬性的基礎設施和具有準公共品屬性的基礎設施。通常情況下，純公共品屬性越突出的基礎設施，政府以外其他主體參與的可能性越小。民間資本或私人參與的條件為基礎設施在受益上是否具備排他的屬性。農(nóng)村環(huán)境基礎設施多中心治理主體形成的依據(jù)，是從經(jīng)濟特征上對設施具體內(nèi)容進行區(qū)分。結(jié)合目前農(nóng)村環(huán)境基礎設施多中心治理的現(xiàn)實條件，農(nóng)村環(huán)境基礎設施多中心治理主體應包含政府部門、民間資本、集體組織、農(nóng)民個人四類。其主體間結(jié)構(gòu)關(guān)系包括以下幾種：

合作關(guān)系。合作關(guān)系主要體現(xiàn)在政府部門與民間資本之間的合作，以及政府部門與集體組織之間的合作。農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設中存在一定數(shù)量的民間資本參與，但民間資本傾向于營利性設施投入，所占比例較小，且目前尚缺乏可行的項目法人運作規(guī)范，外部條件不利，導致其投資意愿大大降低。政府部門與民間資本之間合作的目的，在于提高民間資本參與環(huán)境基礎設施治理的積極性。市場經(jīng)濟的發(fā)展使農(nóng)村集體經(jīng)濟實力得到不斷壯大和增強，并使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過特定方式實現(xiàn)一定范圍內(nèi)農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設的參與，但所占比例同樣不大。通過與政府部門的合作，能夠減少參與盲目性，提高參與效率，實現(xiàn)環(huán)境公共產(chǎn)品的多樣化供給。

競爭關(guān)系。競爭關(guān)系主要體現(xiàn)在政府部門與民間資本之間的競爭以及民間資本相互之間的競爭，競爭目的在于實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境基礎設施供給的有效性和低成本供給。民間資本在提供環(huán)境公共產(chǎn)品方面具有信息靈敏、運作靈活、成本低、速度快的競爭優(yōu)勢，更容易獲得農(nóng)民的支持和認可。另外，民間機構(gòu)數(shù)量較多，不同機構(gòu)在提供同類具有潛在營利性環(huán)境公共產(chǎn)品時，相互競爭不可避免。

節(jié)點關(guān)系。農(nóng)村環(huán)境基礎設施多中心治理主體間關(guān)系的實質(zhì)是網(wǎng)絡節(jié)點間關(guān)系，不同治理主體就成了不同類別的網(wǎng)絡節(jié)點，各主體之間的關(guān)系總和就成為治理網(wǎng)絡的節(jié)點間關(guān)系。其中，政府處于網(wǎng)絡的中心節(jié)點位置，是治理活動的發(fā)起節(jié)點，控制著治理網(wǎng)絡的發(fā)展方向。完善的農(nóng)村環(huán)境基礎設施治理網(wǎng)絡，需以政府部門為中心節(jié)點，保持與民間資本、集體組織、農(nóng)民個人等異質(zhì)節(jié)點長期的、持續(xù)的、穩(wěn)定的關(guān)系，促進其他異質(zhì)節(jié)點對多中心治理網(wǎng)絡的支持。

農(nóng)村環(huán)境基礎設施多中心治理主體的職責與義務

政府部門的主要職責有：一是制度設計，各級政府通過放寬市場準入限制、消除體制性障礙、改革行政審批制度、打破行業(yè)壟斷、提升服務質(zhì)量、給予同等待遇等政策措施，吸納其他治理主體尤其是民間資本和農(nóng)民個人有效介入設施供給。二是組織實施，各級政府應盡量克服農(nóng)村環(huán)境公共項目應用過程中的技術(shù)風險、經(jīng)營過程中的財務風險以及低于預期收益的利潤風險，提高各類主體的治理效率。三是管理監(jiān)督，在多中心治理框架下，各級政府應承擔對其他治理主體管理與監(jiān)督的職責，保證其他治理主體從環(huán)境公共利益和農(nóng)民自身需求出發(fā)，履行治理權(quán)責與義務，并推動多中心治理網(wǎng)絡不斷優(yōu)化。

民間資本參與設施治理，主要通過與政府建立公私部門伙伴關(guān)系方式來實現(xiàn)，其權(quán)責義務體現(xiàn)在：獲取優(yōu)惠，民間資本借助政府承諾降低環(huán)境公共項目融資難度，并獲取稅收優(yōu)惠，享受貸款擔保，克服環(huán)境公共品產(chǎn)權(quán)關(guān)系制約，從而避免運營風險。選擇方式，民間資本可以通過合同承包、特許經(jīng)營、產(chǎn)權(quán)變更等多種方式，實現(xiàn)與政府部門合作供給環(huán)境公共產(chǎn)品。履行契約，契約所規(guī)定的公私部門的合作內(nèi)容是雙方合作的基礎，公私雙方必須恪守契約、履行義務。

農(nóng)民個體的責任義務體現(xiàn)在：自主供給，與自身生活密切相關(guān)的環(huán)境基礎設施項目、不可或缺而又無法通過其他途徑籌資建設的項目，根據(jù)受益者負擔原則，農(nóng)民同時具備籌資者與受益者雙重角色，可以通過自主供給的方式滿足實際環(huán)境需求。密切協(xié)作，政府部門、民間資本、集體組織等其他治理主體在提供環(huán)境公共產(chǎn)品時，農(nóng)民具有配合、支持、協(xié)作的義務，以保證設施項目建設、運營、維護的順利進行。

集體組織的責任義務體現(xiàn)在：補充供給，村級范圍內(nèi)部分無法通過政府公共財政實現(xiàn)、具有純公共品屬性的環(huán)境基礎設施供給，應主要由村集體組織提供，從而與政府部門供給形成對應和互補。溝通媒介，村集體組織負有將農(nóng)民個體同政府部門聯(lián)結(jié)的義務，充當中間人角色，及時反饋各種信息，起到溝通雙方紐帶和橋梁的作用，從而保證設施的有效供給。

（作者單位：咸陽師范學院經(jīng)濟與管理學院）

【注：本文系陜西省教育廳科研計劃項目“陜西農(nóng)村環(huán)境基礎設施多中心治理的模式選擇與機制創(chuàng)新”(項目編號：15JK1791)的階段性研究成果】

【參考文獻】

①劉爽：《新型城鎮(zhèn)化視域下農(nóng)村基礎設施建設管理的創(chuàng)新模式》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2016年第4期。

責編/賈娜 美編/于珊

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