【摘要】俄羅斯社會轉(zhuǎn)型以來深受腐敗問題的困擾。俄羅斯一直與腐敗進(jìn)行不懈的斗爭，尤其是2008年以來，俄羅斯通過完善法制建設(shè)及推動行政改革，逐漸為反腐工作的開展創(chuàng)造了條件。近年俄羅斯的反腐工作，盡管取得了一定的成效，但是總體上看收效不盡如人意。

【關(guān)鍵詞】俄羅斯  反腐敗  高層    【中圖分類號】D73/77    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

俄羅斯的腐敗問題由來已久。從1991年獨(dú)立開始至社會轉(zhuǎn)型以來，俄羅斯就一直深受腐敗問題的困擾。2008年梅德韋杰夫擔(dān)任俄羅斯總統(tǒng)后，俄政府反腐力度不斷加大，尤其是2012年普京第三次入主克里姆林宮后，更是密集出臺了一系列的反腐敗政策，采取了許多措施打擊各領(lǐng)域的腐敗行為。普京的反腐行動取得了一定的成效，各級檢察機(jī)關(guān)查處了一些有影響力的大案要案，許多“老虎”紛紛落馬。然而普京的反腐行動似乎并沒有得到俄羅斯民眾的完全認(rèn)可。2017年3月初，俄羅斯著名反對派納瓦里內(nèi)曝光大量有關(guān)梅德韋杰夫總理涉腐材料，以及由此而引起的3月26日幾乎遍及俄羅斯全國大城市的反腐大游行，就是很好的例子。鑒于俄羅斯腐敗問題的異常復(fù)雜性，對于俄政府的反腐行為及其成效應(yīng)該客觀看待，既不能否認(rèn)俄政府為治理這一頑疾所做的努力，也不能忽視其措施和成效的局限性。

俄羅斯通過完善法律制度和實(shí)行行政改革，積極治理腐敗問題

從葉利欽開始，俄羅斯的幾任領(lǐng)導(dǎo)人對腐敗問題都給予了高度關(guān)注，并進(jìn)行了多方努力來治理腐敗，其治理的主體路徑都集中在完善法制建設(shè)和實(shí)行行政改革兩個方面。

一方面，構(gòu)建反腐法律框架，完善反腐制度。20世紀(jì)90年代，葉利欽進(jìn)行了初步的反腐嘗試。1993年底，俄羅斯立法機(jī)關(guān)曾起草了反腐敗法草案。1997年5月，葉利欽還簽署了《關(guān)于擔(dān)任俄羅斯聯(lián)邦國家公務(wù)職務(wù)的人應(yīng)當(dāng)申報收入和財(cái)產(chǎn)情況》的總統(tǒng)令，嘗試建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報制度，但是由于當(dāng)時寡頭嚴(yán)重干政，且葉利欽家族本身深陷腐敗丑聞，使得葉利欽不可能在反腐領(lǐng)域推行實(shí)質(zhì)性的制度改革，上述嘗試基本歸于失敗。

2000年普京上臺后的兩個任期內(nèi)，俄羅斯在預(yù)防和懲治腐敗的制度建設(shè)上沒有取得大的突破。這一時期較為明顯的進(jìn)步是通過簽署重要的國際反腐文件，俄羅斯成為了國際反腐合作大家庭的一員。如2006年5月9日，俄羅斯正式加入了《聯(lián)合國反腐敗公約》，成為世界上第52個批準(zhǔn)該公約的國家；同年7月25日，俄國家杜馬批準(zhǔn)加入了歐洲委員會的《反腐敗刑法公約》。這些既向國際社會彰顯了俄加強(qiáng)國際反腐合作的決心，同時也為俄通過國內(nèi)外合作打擊腐敗提供了法律保障。

2008年5月梅德韋杰夫上臺后，他將反腐問題提上政府議事日程，一系列重要的反腐法律法規(guī)先后出臺，俄羅斯由此進(jìn)入了“制度反腐”和“系統(tǒng)反腐”時期。2008年7月，梅德韋杰夫簽署了首份《反腐敗國家計(jì)劃》（此后俄羅斯每年都出臺年度反腐國家計(jì)劃）。同年12月，梅德韋杰夫簽署了俄羅斯歷史上首部反腐敗法律——《俄羅斯反腐敗法》，該法規(guī)定了國家公務(wù)員及其配偶、子女必須向稅務(wù)機(jī)關(guān)提交收入和財(cái)產(chǎn)等信息。2009年5月，梅德韋杰夫簽署多項(xiàng)總統(tǒng)令，規(guī)定除國家與地方行政官員外，聯(lián)邦法院、聯(lián)邦檢察院、各級選舉機(jī)構(gòu)的工作人員以及國有公司領(lǐng)導(dǎo)人都必須申報個人與家庭收入及財(cái)產(chǎn)。2010年4月，梅德韋杰夫簽署了《反腐敗國家戰(zhàn)略》和《2010—2011年國家反腐敗計(jì)劃》的總統(tǒng)令，說明俄羅斯開始將反腐問題提升到了戰(zhàn)略高度。2011年2月，梅德韋杰夫簽署了經(jīng)國家杜馬討論通過的《關(guān)于修改俄羅斯聯(lián)邦刑法和俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典在公共管理領(lǐng)域與改善反腐敗相關(guān)的條款》草案，擬將賄賂加倍處罰條款引入刑法第四章。對于這一時期的反腐制度建設(shè)，梅德韋杰夫稱贊它“至少在俄羅斯千年歷史上首次建立了反腐敗的法律基礎(chǔ)”。

2012年，普京第三次擔(dān)任俄羅斯總統(tǒng)后，加快了反腐立法的進(jìn)度，俄羅斯的反腐斗爭進(jìn)一步規(guī)范化和法制化。2013年5月，普京正式簽署了《禁止國家官員及其配偶和未成年子女擁有海外資產(chǎn)法》，這被稱為俄羅斯歷史上的第二部反腐敗法律，也是對《俄羅斯反腐敗法》的補(bǔ)充。該法案規(guī)定禁止政府公職人員和議員在海外擁有銀行賬戶、持有國外發(fā)行的股票和債券。受此影響，包括切爾西足球俱樂部老板、富豪阿布拉莫維奇在內(nèi)的多名俄羅斯新貴隨即辭去議員身份。此外，普京還簽署了《監(jiān)督國家官員開支法》《禁止官員擁有外國存款法》及《國家采購法》（新版）等多項(xiàng)法令，以及禁止國家安全部門官員在國外銀行開設(shè)賬戶、禁止政黨接受有“外國代理人”嫌疑的俄羅斯非政府組織的捐贈、擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)申報人范圍的總統(tǒng)令。

另一方面，實(shí)行行政改革。2000年普京就任總統(tǒng)后面臨的一個重要問題，就是政府機(jī)關(guān)的官僚主義和嚴(yán)重貪腐行為。脫胎于蘇聯(lián)的俄羅斯在葉利欽時期依舊保持了龐大的官僚體系，形成人浮于事和效率低下的工作作風(fēng)，全國腐敗成風(fēng)。為了改變這一狀況，普京在其第一任期內(nèi)重點(diǎn)推進(jìn)了行政機(jī)構(gòu)的改革，主要包括對聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)進(jìn)行大調(diào)整，削減包括副總理和政府部長級官員在內(nèi)的聯(lián)邦政府工作人員的人數(shù)，建立部、局、署三級聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)構(gòu)體系，設(shè)立七大聯(lián)邦區(qū)，建立垂直管理體系，加強(qiáng)中央對地方的管理等。通過行政機(jī)構(gòu)改革，俄羅斯政府權(quán)力體系更加清晰、職能更加明確，這在一定程度上有利于提高政府的行政透明度和治理能力。

此外，為有效打擊腐敗，俄羅斯政府逐步完善了國家的反腐敗組織體系。2008年5月，梅德韋杰夫簽署了“打擊腐敗的措施”的總統(tǒng)令。根據(jù)此令，俄羅斯組建了向總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)的俄羅斯聯(lián)邦反腐敗委員會，以全面統(tǒng)籌聯(lián)邦政府，制定和落實(shí)各項(xiàng)反腐政策；成立了由總統(tǒng)辦公廳主任牽頭的腐敗專項(xiàng)治理專案組，以加強(qiáng)對各類腐敗案件的查處；擴(kuò)大了俄總檢察院的權(quán)力，賦予其協(xié)調(diào)各執(zhí)法部門，打擊腐敗的權(quán)力。2013年12月，普京簽署法令成立了直屬總統(tǒng)辦公廳的俄羅斯“總統(tǒng)反腐事務(wù)局”。該機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是審查政府官員申報的個人財(cái)產(chǎn)資料，確保反腐政策落實(shí)，監(jiān)督反腐法律法規(guī)的執(zhí)行，保障國家各反腐機(jī)關(guān)之間協(xié)調(diào)運(yùn)作。俄羅斯國家反腐委員會主任卡巴諾夫稱，成立總統(tǒng)反腐事務(wù)局的目的是研究國家反腐工作的戰(zhàn)略方向。

“老虎”不斷落馬，但俄羅斯社會的腐敗狀況沒有出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)

近年俄羅斯的反腐工作，盡管取得了一定的成效，但是總體上看收效不盡如人意。

一方面，俄羅斯政府重拳出擊，查處了一批大案要案，打掉了一些巨貪型“老虎”，在一定程度上震懾了腐敗分子，遏制了腐敗蔓延的勢頭。2012年第三次當(dāng)選總統(tǒng)后，普京掀起了一場反腐風(fēng)暴，僅在2012年底就有多名軍隊(duì)首腦和政府部長先后落馬。其中最大的“老虎”是11月被解職的俄羅斯前國防部長謝爾久科夫，他被控瀆職罪。軍隊(duì)系統(tǒng)中還有因?yàn)樨?cái)產(chǎn)申報不實(shí)被免職的武裝力量前總參謀長馬卡羅夫和軍事航空運(yùn)輸司令部前副總司令舍米亞金。在俄羅斯聯(lián)邦政府中，許多重量級官員也相繼落馬，如前農(nóng)業(yè)部長斯克倫尼克、前地區(qū)發(fā)展部副部長（彼爾姆邊疆區(qū)政府主席）帕諾夫、航天系統(tǒng)公司前總經(jīng)理烏爾利奇奇、電信公司前總裁普羅沃托羅夫，以及聯(lián)邦資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)前負(fù)責(zé)人斯捷爾秋克，都因各種腐敗指控遭到逮捕。

近兩年，盡管俄羅斯的內(nèi)政外交都遇到了較大的壓力，但是其反腐力度絲毫未見減弱。據(jù)俄羅斯新聞社透露，2015年在俄羅斯國家采購的國防訂單、國家財(cái)產(chǎn)管理和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域，各級檢察機(jī)關(guān)共對3800件反腐案件進(jìn)行了刑事立案調(diào)查，2016年俄羅斯檢察機(jī)關(guān)共對19513起貪污腐敗犯罪的刑事案件進(jìn)行立案調(diào)查。近兩年，落馬的俄羅斯聯(lián)邦政府高級官員也絡(luò)繹不絕，其中包括薩哈林州前州長霍羅沙文（他是首位還在任即被執(zhí)法機(jī)關(guān)逮捕的地方領(lǐng)導(dǎo)人），科米共和國前領(lǐng)導(dǎo)人蓋澤，基洛夫州前州長別雷赫和經(jīng)濟(jì)發(fā)展部前部長烏柳卡耶夫。值得注意的是，這些落馬高官基本上都是俄羅斯的政界精英，其中還不乏普京的“盟友”，如斯捷爾秋克就是普京大學(xué)的同班同學(xué)，這些普京政權(quán)核心人物的紛紛落馬確實(shí)彰顯了普京“壯士斷腕”般的反腐決心，有利于贏得民意，但其背后的政治深意也許是要“警告身邊的精英們約束自己的貪婪”。

另一方面，俄羅斯社會的腐敗狀況沒有出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。盡管近年俄羅斯的反腐制度建設(shè)取得了一定的突破，反腐力度也逐年加大，但是俄羅斯社會的腐敗狀況并未見明顯改觀。根據(jù)“透明國際”公布的2016年國際清廉指數(shù)排名，俄羅斯名列第131位，排名比2015年的第119位還下降了12位，顯示俄社會腐敗問題變得更加嚴(yán)重。從得分來看，從2012年至2016年，俄羅斯分別為28分、28分、27分、29分和29分，可見，近5年俄羅斯的腐敗程度基本沒有發(fā)生太大的變化。俄羅斯著名的“列瓦達(dá)”民意調(diào)查中心所做的調(diào)查顯示，2016年9月至12月，該中心針對均勻分布在俄羅斯城市和鄉(xiāng)村的18周歲以上的1600人做了面訪調(diào)查，從相關(guān)數(shù)據(jù)上來看，有60%的受訪民眾對新的一年里政治腐敗丑聞將增多持肯定態(tài)度，而民眾對俄羅斯政府廉潔的信心指數(shù)在2015年達(dá)到頂峰后，近兩年又逐步下降。“透明國際”和“列瓦達(dá)”民調(diào)中心的相關(guān)數(shù)據(jù)都證明，近年俄羅斯的反腐成效甚微，俄民眾對政府反腐的滿意度很低。2017年3月發(fā)生的兩件事情再次將俄羅斯政府推向了反腐風(fēng)暴的漩渦之中。一是3月初，俄羅斯反腐基金會領(lǐng)導(dǎo)人納瓦利內(nèi)在網(wǎng)上公布一部紀(jì)錄片，透露了梅德韋杰夫通過非營利性組織斂取巨額資產(chǎn)，隨后俄共國家杜馬議員提議，要求國家杜馬安全和反腐委員會調(diào)查相關(guān)材料。二是3月26日，俄羅斯全國爆發(fā)大規(guī)模反腐敗游行，矛頭直指俄羅斯政府。這讓一直以反腐斗士形象示人的梅德韋杰夫陷入了尷尬境地，而民眾提出嚴(yán)懲腐敗分子的要求、改變腐敗現(xiàn)狀的呼聲似乎在譏諷近年俄羅斯政府的反腐工作變成了一場費(fèi)力不討好的政治作秀。

能否堅(jiān)守“零容忍”的反腐底線關(guān)系到反腐的最終成敗

一是要制度反腐。俄羅斯腐敗問題的制度化是其難以治理的主要原因。長期形成的僵化的行政體制、效率低下的官僚作風(fēng)、官商一體的壟斷利益集團(tuán)、民眾對腐敗的司空見慣使俄羅斯反腐舉步維艱，成效甚微。面對這一社會頑疾，梅德韋杰夫上任總統(tǒng)之初曾提出“用制度性的對策來應(yīng)對”，此后大力推進(jìn)相關(guān)制度的建設(shè)，并取得了一定的成效。事實(shí)證明，俄羅斯制度反腐的大方向是正確的，對我們腐敗治理具有很好的借鑒意義。

二是要對腐敗“零容忍”。俄羅斯社會對腐敗容忍度很高，腐敗甚至已成為俄社會普遍存在的“合法”現(xiàn)象。這嚴(yán)重影響到了俄羅斯的國家形象和社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。盡管從2008年至今，俄羅斯不斷加大對行政機(jī)構(gòu)及國企等領(lǐng)域，尤其司法系統(tǒng)腐敗行為的打擊力度，但是效果欠佳，其中的一個重要原因是俄政府和民眾對腐敗依然容忍有余。普京政府反腐之時投鼠忌器，擔(dān)心危及政權(quán)穩(wěn)定，導(dǎo)致反腐難以深入?？梢?，能否堅(jiān)守零容忍的反腐底線關(guān)系到反腐的最終成敗。

三是要分流既得利益階層的利益。俄羅斯社會轉(zhuǎn)型催生了一個新的既得利益階層，這些人通過掌控著各級聯(lián)邦政府和大中型國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，享有如同蘇聯(lián)時期的蘇共特權(quán)階層一樣的權(quán)力和資源，他們竭力維護(hù)自己的特權(quán)，極力反對影響其利益的改革，不僅阻礙了社會發(fā)展，還嚴(yán)重影響到了民眾對政府的信心?？梢哉f，此次俄羅斯爆發(fā)的反腐大游行與其說是針對梅德韋杰夫，還不如說是針對整個既得利益階層。未來俄羅斯能否破除既得利益階層，分流資源，使更多民眾享有社會發(fā)展紅利是值得我們重點(diǎn)關(guān)注的問題。

（作者為國際關(guān)系學(xué)院國際政治系教授）

【參考文獻(xiàn)】

①楊帆：《俄羅斯的反腐敗立法》，《中國人大》，2013年第19期。

②《普京文集》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2008年。

責(zé)編/譚峰    美編/王夢雅

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