【摘要】搭建整體性治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的宏觀部署，形成治理主體互動(dòng)的制度起點(diǎn)；通過對(duì)各治理主體參與、合作、協(xié)商的機(jī)制設(shè)計(jì)，形成治理主體間合作的互動(dòng)過程；通過治理主體間合作的不斷深化，實(shí)現(xiàn)了各主體治理能力的培育，最終實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵字】社區(qū)治理  治理體系  治理能力    【中圖分類號(hào)】C19    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

社區(qū)即是城市最基層的自治組織，也是住房、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障、社會(huì)安全等公共服務(wù)承接和傳遞的“最后一公里”。圍繞“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革的總目標(biāo)，社區(qū)已經(jīng)成為基層社會(huì)治理創(chuàng)新最為活躍的試驗(yàn)田，是國家治理體系最重要、最基礎(chǔ)的領(lǐng)域，是走向善治的基石。為實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的有效運(yùn)作，應(yīng)該首先，搭建整體性治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的宏觀部署，形成治理主體互動(dòng)的制度起點(diǎn)；其次，通過對(duì)各治理主體參與、合作、協(xié)商的機(jī)制設(shè)計(jì)，形成治理主體間合作的互動(dòng)過程；最后，通過治理主體間合作的不斷深化，實(shí)現(xiàn)了各主體治理能力的培育，最終實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

搭建整體性治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的宏觀部署，形成治理主體互動(dòng)的制度起點(diǎn)

發(fā)揮政府“元治理”功能。治理理論重新審視了政府與市場(chǎng)、社會(huì)和公民間的關(guān)系，并且著重關(guān)注如何通過相關(guān)的機(jī)制和制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)多元主體間的協(xié)調(diào)與合作。為了建立一種廣泛認(rèn)可的規(guī)則、秩序和制度框架，以引導(dǎo)、控制和規(guī)范各主體的活動(dòng)，從而建立可持續(xù)的合作治理關(guān)系，最大限度地增進(jìn)公共利益，政府必須承擔(dān)起“元治理”的角色。在社區(qū)治理中，政府應(yīng)該首先關(guān)注自上而下的制度設(shè)計(jì)，結(jié)合自下而上的治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，縱向上層次清晰、銜接有序、功能完整，橫向上主體多元、溝通順暢、協(xié)調(diào)一致，為治理體系的構(gòu)建、治理機(jī)制的平衡、治理主體的互動(dòng)打下了良好的基礎(chǔ)。首先，構(gòu)建整體性政府。治理不僅意味著政府同外部主體的合作，也意味著政府內(nèi)部層級(jí)間、層級(jí)內(nèi)的協(xié)調(diào)，應(yīng)利用權(quán)責(zé)清單理順區(qū)級(jí)政府、街道、社區(qū)之間的權(quán)責(zé)邊界，優(yōu)化層級(jí)間分工合作；其次，搭建信息化平臺(tái)。通過信息化服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)區(qū)級(jí)政府、街道、社區(qū)、網(wǎng)格直至家庭等多級(jí)信息資源的融會(huì)貫通，實(shí)現(xiàn)信息收集、傳遞、處理無縫隙對(duì)接，為群眾提供“一站式”“集約化”的公共服務(wù)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)全部政府部門的聯(lián)動(dòng)，提高層級(jí)間、部門間協(xié)作效率。

形成社區(qū)“子系統(tǒng)”結(jié)構(gòu)。作為開展基層自治的基本單位，應(yīng)以社區(qū)為核心層級(jí)，構(gòu)建多元參與治理“子系統(tǒng)”。社區(qū)黨委、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織和社區(qū)工作站四大部分相互支撐、相互配合，以黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心形成自治組織、社會(huì)組織、企業(yè)和政府多元主體互動(dòng)共治的局面。首先，突出社區(qū)黨委引導(dǎo)作用。社區(qū)黨委既要在關(guān)鍵政治問題上起到領(lǐng)導(dǎo)作用，也要在利益協(xié)調(diào)中發(fā)揮核心作用。通過社區(qū)黨委的延伸，在網(wǎng)格層次、樓棟層次形成黨支部、黨小組等組織形式，消除黨組織設(shè)置空白點(diǎn)，擴(kuò)大黨的工作覆蓋面，增強(qiáng)黨建工作的有效性，協(xié)調(diào)處理社區(qū)內(nèi)部和內(nèi)外各種關(guān)系；其次，社區(qū)居委會(huì)應(yīng)回歸自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層自治角色，不再承擔(dān)行政工作，著力提升其組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)能力，指導(dǎo)和培育社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，協(xié)助轄區(qū)居民開展各類自治活動(dòng)，而社區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織，以服務(wù)居民為導(dǎo)向，按照社會(huì)化、市場(chǎng)化的模式，為社區(qū)居民提供志愿服務(wù)和社會(huì)服務(wù)；最后，推進(jìn)網(wǎng)格化建設(shè)。每個(gè)社區(qū)劃定若干網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格指定一人擔(dān)任網(wǎng)格員，全面負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)所有的居民事務(wù)，實(shí)現(xiàn)條條管理的行政事項(xiàng)和碎片化的社區(qū)事務(wù)在網(wǎng)格中全面整合。網(wǎng)格的自治框架是社區(qū)治理“子系統(tǒng)”在層次上的延伸、在結(jié)構(gòu)上的延續(xù)、在功能上的全面實(shí)現(xiàn)。

打造樓棟“微自治”平臺(tái)。社區(qū)治理體系的基礎(chǔ)是居民的行動(dòng)，構(gòu)建治理體系的最根本問題是如何促進(jìn)公民的參與行為。參與、合作與協(xié)商是社會(huì)治理的核心要義，是居民開展自我決策、自我管理、自我服務(wù)的主要形式，更應(yīng)該是一種常態(tài)的生活方式。因此，社區(qū)治理創(chuàng)新必須強(qiáng)調(diào)“自下而上”的互動(dòng)活動(dòng)，關(guān)注社區(qū)治理的微觀基礎(chǔ)，打造以樓棟為單位的“微自治”平臺(tái)。發(fā)揮黨員的骨干力量，吸收社區(qū)兩委、小區(qū)居民、在職黨員，組織居民選舉成立樓棟自治組織，制定自治管理方案、訂立樓棟公約，逐步實(shí)現(xiàn)樓棟公共事務(wù)自管自治，倡導(dǎo)、塑造鄰里的和諧氛圍，發(fā)動(dòng)每個(gè)居民從身邊的點(diǎn)滴做起，主動(dòng)參與到社區(qū)的自治活動(dòng)中，通過參與、互助、協(xié)作和奉獻(xiàn)塑造了和諧友愛的人際關(guān)系，讓參與和協(xié)作成為居民的生活方式。

通過對(duì)各治理主體參與、合作、協(xié)商的機(jī)制設(shè)計(jì)，形成治理主體間合作的互動(dòng)過程

社區(qū)黨建引領(lǐng)。治理并非一個(gè)靜態(tài)的制度安排，而是一個(gè)不斷地互動(dòng)過程，沒有多元主體間的互動(dòng)，就不可能成為真正的治理，黨組織則應(yīng)成為多元互動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)力量。社區(qū)治理過程中的黨建工作應(yīng)該突破原有思維，將基層民主建設(shè)與基層自治創(chuàng)新相結(jié)合，探索群眾工作的新形式、新方法，將黨建的重心放在更廣泛地動(dòng)員群眾、更堅(jiān)定地維護(hù)群眾利益兩個(gè)方面。首先，應(yīng)該不斷提高社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)能力，通過網(wǎng)格中的黨支部、樓棟中的黨小組等黨的工作制度，在制度層面確立黨組織和黨員在協(xié)調(diào)處理社區(qū)事務(wù)的核心引導(dǎo)地位；其次，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，通過工作例會(huì)制度、信息溝通制度、督查考核制度開展各類協(xié)調(diào)統(tǒng)籌工作，平衡各方需求、協(xié)調(diào)各方資源、整合各方利益，促使各治理主體對(duì)社區(qū)內(nèi)共同事項(xiàng)達(dá)成一致意見，并根據(jù)職責(zé)分工協(xié)作落實(shí)；最后，在社區(qū)中以黨員為核心培育一批基層自治組織，這些自治組織成員應(yīng)以民主選舉的方式產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)自治組織運(yùn)行的規(guī)范化和制度化，引導(dǎo)和規(guī)范基層自治行為。

社會(huì)組織協(xié)同。社會(huì)組織是社區(qū)治理的重要力量，具有非營利性、非政治性、自治性和志愿性等基本屬性，其活動(dòng)主要是面向社區(qū)居民的服務(wù)，在社區(qū)治理中發(fā)揮著積極而不可替代的作用。社區(qū)既要通過培育社會(huì)組織鞏固其主體地位，也要通過激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)其發(fā)展，同時(shí)安排各種合作機(jī)制發(fā)揮其在社區(qū)治理中的協(xié)同功能。首先，開展社會(huì)組織的孵化工作。社區(qū)應(yīng)該對(duì)處在成長過程中的社會(huì)組織進(jìn)行系統(tǒng)地培育和扶持，既可以為社會(huì)組織提供免費(fèi)的辦公、會(huì)議場(chǎng)地等服務(wù)設(shè)施，也可以引進(jìn)專業(yè)社工機(jī)構(gòu)開展專業(yè)的孵化運(yùn)營，通過社會(huì)組織數(shù)量和質(zhì)量的全面提升，確立社會(huì)組織參與社區(qū)治理的主體身份，使其有能力、有資源參與社區(qū)治理；其次，通過激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。社區(qū)可以定期對(duì)各社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行考核評(píng)定，配合獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制促進(jìn)社會(huì)組織成長，并通過公示制度激發(fā)全體居民了解關(guān)注、共同參與社會(huì)組織建設(shè)發(fā)展的熱情。此外，也可以通過公開招標(biāo)的方式“采購”社會(huì)組織服務(wù)，形成社會(huì)組織參與治理的有效通道，從而提高了社會(huì)組織的協(xié)同水平；最后，促成社會(huì)組織間協(xié)同，由各社會(huì)組織負(fù)責(zé)人參與協(xié)同制度建設(shè)，共同協(xié)調(diào)社區(qū)各協(xié)會(huì)組織的活動(dòng)資源，協(xié)商社會(huì)組織的發(fā)展、建設(shè)、活動(dòng)事宜，以促成社會(huì)組織對(duì)社區(qū)發(fā)展的協(xié)同支持。

社區(qū)居民協(xié)作。社區(qū)居民協(xié)作從低到高主要包括三個(gè)層次：一是獻(xiàn)言獻(xiàn)計(jì)，對(duì)社區(qū)建設(shè)和治理中存在的問題發(fā)言發(fā)聲；二是在街道或社會(huì)組織的引導(dǎo)下，參與治理活動(dòng)；三是自覺自發(fā)地開展自治活動(dòng)。首先，廣泛征集居民意見。社區(qū)可以通過門戶網(wǎng)站、電話熱線、社區(qū)QQ群、社區(qū)信箱、短信平臺(tái)、微博、微信、手機(jī)APP等渠道，廣泛征集群眾對(duì)社區(qū)建設(shè)、管理、服務(wù)等方面的建議，鼓勵(lì)居民表達(dá)自身需求；其次，通過各類社會(huì)組織、志愿組織的活動(dòng)引導(dǎo)居民參與社區(qū)建設(shè)，開展各種睦鄰活動(dòng)，營造鄰里和諧氛圍，加強(qiáng)居民的認(rèn)同感、歸屬感和參與感；最后，促成居民自治行動(dòng)。社區(qū)可促成居民間的協(xié)商，將社區(qū)的公共事項(xiàng)變成每個(gè)居民自己的事情，居民可以不斷從自身的需求出發(fā)，積極主動(dòng)地開展自我管理、自我服務(wù)，為社區(qū)治理創(chuàng)新提供源源不斷的思想來源。

社區(qū)企業(yè)協(xié)助。企業(yè)作為社區(qū)治理的主體之一，較社會(huì)組織、居民個(gè)人有更豐富的資源，這些資源能夠很好地填補(bǔ)其他治理主體在人、財(cái)、物等方面的缺失或不足。因此在促進(jìn)企業(yè)協(xié)作的過程中必須充分調(diào)動(dòng)這些資源，使企業(yè)深度融入社區(qū)治理實(shí)踐。首先，搭建社區(qū)企業(yè)協(xié)商平臺(tái)。成立作為社區(qū)和企業(yè)議事、協(xié)商和協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，定期走訪并廣泛搜集企業(yè)及其員工的需求和意見，同時(shí)對(duì)企業(yè)之間、員工之間、企業(yè)與員工之間、企業(yè)與本地居民之間、員工與本地居民之間的各類矛盾糾紛開展調(diào)解和協(xié)商工作，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的和諧穩(wěn)定；其次，搭建企業(yè)參與合作平臺(tái)。社區(qū)可以通過項(xiàng)目征集等方式挖掘企業(yè)和員工最需要的公益活動(dòng)內(nèi)容，引導(dǎo)社會(huì)組織圍繞治理需求策劃公益活動(dòng)項(xiàng)目，匹配需求和供給，形成企業(yè)和社會(huì)組織的合作平臺(tái)。一方面，企業(yè)通過認(rèn)捐為社會(huì)組織提供發(fā)展的資金，促成了社會(huì)組織的發(fā)展壯大；另一方面，社會(huì)組織通過公益活動(dòng)滿足了企業(yè)的發(fā)展需求，通過多方共贏獲得了持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

通過治理主體間合作的不斷深化，實(shí)現(xiàn)各主體治理能力的培育

提升社區(qū)治理能力。在社區(qū)治理過程中，街道和社區(qū)居委會(huì)的角色從“劃船”變成了“掌舵”，通過分權(quán)和協(xié)作，積極發(fā)揮社會(huì)組織、企業(yè)、居民的作用，實(shí)現(xiàn)了自身職能的轉(zhuǎn)變。將社會(huì)能管好的事情分給社會(huì)，將企業(yè)能協(xié)助好的事情分給企業(yè)，減輕了政府的負(fù)擔(dān)、節(jié)約了行政成本、優(yōu)化了政府資源的配置方式。社區(qū)治理涉及眾多主體，各主體間需求、利益、資源和能力千差萬別，社區(qū)作為各治理主體間的組織者和協(xié)調(diào)者，必須在多元主體間建立起一致的目標(biāo)和遠(yuǎn)景，進(jìn)而提升了發(fā)動(dòng)和宣傳能力；必須在多元主體間形成認(rèn)同的合作規(guī)則，進(jìn)而提升了談判和協(xié)商能力；必須在多元主體間促成一致的行動(dòng)，進(jìn)而提升了動(dòng)員能力；必須通過縱橫交錯(cuò)的治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理功能的完善，進(jìn)而提升了功能整合能力。

激勵(lì)社會(huì)組織成長。在一個(gè)健康的治理體系中，社會(huì)組織應(yīng)該在一定的制度框架內(nèi)，不過度依靠政府扶植，而依靠自身的能力發(fā)展、壯大，并調(diào)動(dòng)自身資源尋求自身同政府、企業(yè)、其他社會(huì)組織或居民的合作。隨著社區(qū)治理水平的提升，一方面，社區(qū)對(duì)社會(huì)組織的需求在不斷擴(kuò)大，這些需求成為了社會(huì)組織孕育、發(fā)展和壯大的必要條件；另一方面，隨著社會(huì)組織參與社區(qū)治理的深化，鍛煉了社會(huì)組織調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)和居民的各種資源并進(jìn)行社會(huì)服務(wù)的能力；社會(huì)組織在一個(gè)開放的社區(qū)治理體系中，必然面臨各種挑戰(zhàn)和競爭，那些無法適應(yīng)社區(qū)治理體系的社會(huì)組織將被自然淘汰，從而實(shí)現(xiàn)了社會(huì)組織整體能力的增強(qiáng)。

實(shí)現(xiàn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任。企業(yè)責(zé)任感是企業(yè)對(duì)待社會(huì)的責(zé)任態(tài)度，這一責(zé)任體現(xiàn)為企業(yè)對(duì)社會(huì)作出的各種貢獻(xiàn)，其中參與社區(qū)建設(shè)是企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任最直接的方式。在社區(qū)治理體系構(gòu)建中，通過社區(qū)與企業(yè)的協(xié)商平臺(tái)，將企業(yè)及其員工需求看作治理需求的一部分，將企業(yè)及其員工發(fā)展看做社區(qū)發(fā)展的一部分，將企業(yè)及其員工的資源、能力視作社區(qū)治理能力重要組成部分，調(diào)動(dòng)企業(yè)通過資助、捐款等方式參與社區(qū)事務(wù)的共同治理中，把企業(yè)對(duì)社會(huì)的責(zé)任分解為企業(yè)對(duì)員工的責(zé)任、對(duì)社區(qū)的責(zé)任，通過企業(yè)對(duì)社區(qū)、對(duì)員工的貢獻(xiàn)，反過來促進(jìn)自身的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，最終達(dá)成多方共贏。

促成公民意識(shí)養(yǎng)成。公民意識(shí)不是通過宣傳、教育形成的，而是在切實(shí)的參與過程中形成的。社區(qū)治理過程為公民參與提供了充分的空間、多元的渠道和廣泛的領(lǐng)域，通過讓居民參與到與自身利益密切相關(guān)的社區(qū)事務(wù)中，培育了居民間溝通、協(xié)商、合作的能力，形成積極、溫暖、寬容的社區(qū)氛圍，促進(jìn)社區(qū)的融合，形成社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。在社區(qū)治理過程中通過規(guī)章制度、鄉(xiāng)約民規(guī)，以及不斷的磨合、持續(xù)的合作，樹立起居民的責(zé)任意識(shí)，構(gòu)建政府與居民、居民與居民間的信任關(guān)系。要使居民的參與行為由被動(dòng)變主動(dòng)，由消極變積極，由政府引導(dǎo)變自覺發(fā)動(dòng)，不斷提升居民的參與水平和參與能力。

（作者單位：廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①卓越：《共同締造：城市治理現(xiàn)代化的探索和實(shí)踐》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2015年。

②郎友興、葛俊良：《讓基層治理有效地運(yùn)行起來：基于社區(qū)的治理》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2014年第7期。

責(zé)編/張蕾    美編/楊玲玲