——江蘇、上海推進混合所有制改革的經(jīng)驗與啟示

近期，筆者調(diào)研了江蘇、上海推進混改試點工作情況。兩地的一個共同經(jīng)驗是，以上市為主渠道、以發(fā)展公眾公司為主要實現(xiàn)形式推進混改。這與兩地的國有資產(chǎn)質(zhì)量較好、國有企業(yè)發(fā)展較為規(guī)范、與資本市場對接較為便利等因素有關(guān)，也與兩地認為“上市是混改的高級形式”的基本思路有關(guān)。如國有資產(chǎn)資本化和證券化一直是上海深化國企改革的主線，推動企業(yè)集團整體上市或核心業(yè)務資產(chǎn)上市是其工作重點；江蘇長期重視國企上市工作，目前全省國有控股上市公司數(shù)量已達50戶，正在培育的上市企業(yè)有39戶，下一步還要繼續(xù)擴大上市數(shù)量和規(guī)模，提高資產(chǎn)證券化率。兩地在推進混改方面還有一些其他好的做法和探索，值得推廣、借鑒。同時，相關(guān)部門和企業(yè)也反映了一些具有代表性的問題，提出了一些具有政策價值的意見建議。

經(jīng)過多年改革，上海已基本形成以混合所有制經(jīng)濟為主的格局。截至2016年底，混合所有制企業(yè)占市國資委系統(tǒng)企業(yè)總戶數(shù)的67％、資產(chǎn)總額的67.7％、主營業(yè)務收入的89.3％、凈利潤的93.3％；上海市屬企業(yè)中共80家上市公司，總市值約2.9萬億元，國有股市值近1.2萬億元。整體上市和核心業(yè)務資產(chǎn)上市企業(yè)占市國資委系統(tǒng)競爭類產(chǎn)業(yè)集團總數(shù)的三分之二。

兩地推進混改的具體措施與主要經(jīng)驗

2014年7月，上海印發(fā)《關(guān)于推進本市國有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的若干意見（試行）》，在全國較早提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的基本原則、主要目標和具體措施,堅持以促進各類所有制經(jīng)濟相互融合、共同發(fā)展為導向，以發(fā)展公眾公司為主要實現(xiàn)形式，重點做到三結(jié)合、把好三道關(guān)、主要通過三途徑，實現(xiàn)股權(quán)多元化、推進混改。三結(jié)合是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟與優(yōu)化國資布局結(jié)構(gòu)、實施開放性市場化聯(lián)合重組相結(jié)合，與推動國資有序流動、盤活用好國有資產(chǎn)相結(jié)合，與完善公司治理結(jié)構(gòu)、建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度相結(jié)合；三道關(guān)是科學決策關(guān)、審計評估關(guān)和市場交易關(guān)；三途徑是：推進整體上市或核心業(yè)務資產(chǎn)上市，開放性市場化聯(lián)合重組，實施股權(quán)激勵和員工持股。2016年1月，針對混改推進中不同環(huán)節(jié)存在的問題，上海市國資委印發(fā)《關(guān)于本市國有企業(yè)混合所有制改革操作指引（試行）》，明確改革個環(huán)節(jié)的責任主體、基本流程和主要風險，從制訂改革方案、履行決策程序、開展審計評估、實施產(chǎn)權(quán)交易、辦理變更登記等五個方面，規(guī)范混改的操作流程和實施細則，對混改建立提醒把關(guān)機制。江蘇主要是以上市為主渠道，通過改組組建兩類公司搭建混改平臺、推動集團公司整體上市、新設混合所有制企業(yè)、開展員工持股試點以及對暫不具備條件的企業(yè)推進股權(quán)多元化為混改創(chuàng)造條件等五種途徑統(tǒng)籌推進全省國企混改。2016年3月，江蘇省人民政府印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的實施意見》，提出了混改的總體思路、改革路徑，明確分類分層推進混改的具體舉措和細化落實措施，建立健全了遵循中央精神、符合江蘇實際、指導全省實踐的混改制度體系。

推動企業(yè)集團整體上市或核心業(yè)務資產(chǎn)上市。上海以發(fā)展公眾公司為主要實現(xiàn)形式推進混改。2014年以來，完成綠地集團等三家企業(yè)整體上市，上海電氣等核心業(yè)務資產(chǎn)上市，近40家實體企業(yè)新三板上市。江蘇以上市為主渠道推動國企混改，推動國企加快資產(chǎn)證券化步伐。三家省屬一級企業(yè)通過整體上市等方式完成集團母公司層面混改。全省國有及國有控股的境內(nèi)外上市公司已達50戶，總市值9812億元。

主動突破區(qū)域和所有制限制，實施開放性市場化聯(lián)合重組。上海近年來以產(chǎn)權(quán)為紐帶，在寬領(lǐng)域、多層次、大范圍，推進一批跨所有制、跨管理層級、跨行業(yè)、跨地域的重組項目，以自愿為前提、以企業(yè)為主體，支持國有企業(yè)通過合資合作、戰(zhàn)略聯(lián)盟等方式，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，與各類所有制企業(yè)實施雙向聯(lián)合重組；鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)。

探索股權(quán)激勵和員工持股。上海在國有及國有控股的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)，對技術(shù)和管理骨干實施股權(quán)和分紅激勵，在符合條件的國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點。如上海微電子等高新技術(shù)企業(yè)實施“張江辦法”，在一些公司實施股票期權(quán)或?qū)嵭邢拗菩怨善?，市國資委系統(tǒng)企業(yè)實施各類股權(quán)激勵累計45例。江蘇將國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點列為2017年度十大主要任務百項重點工作，省國資委制訂了混合所有制企業(yè)員工持股方案，對試點意向企業(yè)進行審核篩選，將選定10戶企業(yè)開展員工持股試點工作。

以新辦企業(yè)、新上項目為重點積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。江蘇結(jié)合國家深化電力、油氣體制改革的決策部署，立足實際，以研發(fā)創(chuàng)新、生產(chǎn)服務等實體企業(yè)和新辦企業(yè)、新上項目等為重點，積極引入非公有資本，優(yōu)先發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。同時，大力推進PPP模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營、政府購買服務等方式，投資參與傳統(tǒng)基礎設施領(lǐng)域項目等建設和運營。

推動國有資本與社會資本共同設立創(chuàng)業(yè)投資基金。江蘇國有企業(yè)積極與各類社會資金合作設立公司制和合伙制創(chuàng)投基金，參與新興產(chǎn)業(yè)投資，推動科技型中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。目前江蘇省屬企業(yè)發(fā)起或參與設立了80多個創(chuàng)投基金，直接投資金額超過60億元。以混合所有制投資基金形式投資混改企業(yè)，實現(xiàn)股權(quán)多元、相互制衡的治理結(jié)構(gòu)，成為推動混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。

探索多種方式為推進混改創(chuàng)造條件。如江蘇改組國有資本投資、運營公司或?qū)⑼悇e企業(yè)重組為控股集團，為推進混改提供市場化操作平臺；對暫不具備條件的企業(yè)推進股權(quán)多元化等。

進一步推進混合所有制改革的建議

兩地實踐表明，混改頂層設計已經(jīng)明確、試點成效開始出現(xiàn)。為深入推進混改，結(jié)合調(diào)研所得，提出以下幾條建議。

鼓勵地方出臺差異化混改細則，出臺政策避免一刀切。一些地方部門和企業(yè)反映，央地之間、地方與地方之間的國有資產(chǎn)差異巨大，管理體制也不同；央企與地方國企在行業(yè)重要性、影響力、控制力等方面差別巨大，在企業(yè)定位、企業(yè)類別上也各有不同。混改相關(guān)政策應當有所區(qū)別，建議設計混改相關(guān)配套細則時更加關(guān)注地方實際情況，重視發(fā)揮地方積極性，鼓勵地方因地制宜探索、以差異化細則推動混改。如出臺政策時可明確所適用的企業(yè)層級和企業(yè)類型，有針對性地給充分競爭領(lǐng)域國企適當?shù)淖灾骺臻g等。

及時推動相關(guān)配套政策的跟進與完善，配合混改推進。應利用推進混改的機會，對土地變現(xiàn)、債務核銷、資產(chǎn)評估等一些已經(jīng)過期或不適應新形勢而需要調(diào)整的相關(guān)政策進行清理，明確實施細則。

持續(xù)跟蹤并支持新的混改企業(yè)發(fā)展。混改只是手段，促進企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制、激發(fā)活力、提升效率才是改革目的。

支持國有資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化是上海和江蘇推進混改的主路徑。兩地實踐證明，資本市場的公開競價和監(jiān)督，保證了資產(chǎn)評估程序的公正公平和規(guī)范透明，既能推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度、提升市場化水平、保障國有資產(chǎn)保值增值，也有助于減少行政干預。資產(chǎn)證券化是最受社會資本期待和歡迎、也是爭議最少的混改模式，應大力支持和加以推廣，配套完善土地、稅收、“歷史遺留問題”處置等相關(guān)政策，把（整體）上市與資產(chǎn)優(yōu)化重組、股權(quán)激勵等相結(jié)合，處理好與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、員工持股、壟斷產(chǎn)業(yè)改革、資本市場等方面的關(guān)系，使上市成為國企混改的主渠道。

組建支持混改的股權(quán)投資基金。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分國企體量大，進入的民營資本股比偏低，難以擁有話語權(quán)；此外，核心員工持股融資困難。建議鼓勵設立本身是混合所有制的、支持混改的股權(quán)投資基金，允許設立地方和民間的混改投資基金。一是為混改提供投資平臺，撬動社會資本參與混改，提供穩(wěn)定的資金支持，解決一些國企體量過大、社會資本無法有效參與的問題；二是通過混改股權(quán)投資基金的介入，在完善治理、強化激勵、提供效率等方面發(fā)揮作用；三是提供資金支持，解決骨干員工持股的資金來源問題，發(fā)揮員工持股的激勵約束結(jié)合和利益風險綁定等作用。

注重釋放人的積極性、發(fā)揮人力資本的關(guān)鍵作用。在頂層設計基本完成、進入施工期之際，推動國資國企改革發(fā)展工作落到實處更加需要保護改革者、釋放人的積極性、激發(fā)創(chuàng)造性勞動。混改特別是員工持股，有利于尊重“主動資產(chǎn)”駕馭“被動資產(chǎn)”的客觀規(guī)律，實現(xiàn)人力資本與國有資本有機結(jié)合，有利于調(diào)動“人”的積極性，將對國資國企改革發(fā)展全局產(chǎn)生牽一發(fā)而動全身的作用。

加強混改政策宣傳。建議以堅持“兩個毫不動搖”為導向、實現(xiàn)國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和互利共贏為重點，加強混改輿論宣傳、政策解讀，闡明目標方向和重要意義，引導地方政府和各類企業(yè)對本輪混改加深理解、提升認識：一要推動股權(quán)多元化和優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，進而完善治理結(jié)構(gòu)、健全公司治理，促進國企轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制；二要實現(xiàn)各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展；三要提高國有資本的流動性，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局；四是不追求國有資本表面上的控股比例，而要在放大國有資本功能、提升管資本能力上下功夫；五要更多介紹和宣傳成功案例經(jīng)驗，回應社會關(guān)切，消除民營資本對混改的顧慮。

（作者：國務院發(fā)展研究中心  項安波）