【摘要】習(xí)近平總書記2015年在貴州考察期間提出了“六個精準(zhǔn)”要求，即扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。“六個精準(zhǔn)”是習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的關(guān)鍵內(nèi)涵。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧  “六個精準(zhǔn)”  脫貧攻堅    【中圖分類號】D616    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2013年11月，習(xí)近平總書記在湘西考察時首次提出了精準(zhǔn)扶貧的概念，他要求“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”。2015年6月，習(xí)近平總書記在貴州考察期間提出了“六個精準(zhǔn)”要求，即扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。“六個精準(zhǔn)”是習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的關(guān)鍵內(nèi)涵。

扶持對象精準(zhǔn)

習(xí)近平總書記指出，“要解決好‘扶持誰’的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚”。要進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，首先必須以合理有效的方式準(zhǔn)確地找到要扶持的貧困家庭和人口。目前，全國識別貧困人口的方法是在總指標(biāo)控制下，由基層通過民主評議來識別貧困人口。

中國農(nóng)村貧困人口的數(shù)量是由國家統(tǒng)計局根據(jù)約9萬農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算出來的。2014年底，人均消費支出低于2800元貧困線的貧困人口在樣本戶中的比例為7.2%，將這一比例乘以全國農(nóng)村人口總數(shù)就估計出農(nóng)村貧困人口7017萬。國家將統(tǒng)計部門估計的貧困人口數(shù)分解到地方，同時允許上浮10%，地方政府在指標(biāo)的控制下進(jìn)行貧困人口識別。由于缺乏所有農(nóng)戶可靠的消費支出和收入數(shù)據(jù)，地方政府無法根據(jù)收入和消費支出識別貧困人口，而主要采取民主評議的方式進(jìn)行識別和建檔立卡。基層在民主評議中通常使用的綜合標(biāo)準(zhǔn)，既考慮農(nóng)戶的收入水平，也考慮“兩不愁、三保障”的情況，同時也會受人際關(guān)系的影響。根據(jù)典型地區(qū)的調(diào)查，按民主評議的建檔立卡貧困人口與按消費和收入估計的貧困人口的重合度約為50%。

為了保證精準(zhǔn)識別的準(zhǔn)確性，2015和2016年各地組織建檔立卡回頭看，重新識別建檔立卡貧困戶1900多萬，貧困人口5623萬。中國的扶貧需要同時針對統(tǒng)計貧困人口和建檔立卡貧困人口，到2020年使按兩種方式估計的貧困人口都降低到可接受的最低水平。

項目安排精準(zhǔn)

習(xí)近平總書記指出，“關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制，在精準(zhǔn)施策上出實招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實功、在精準(zhǔn)落地上見實效”。扶持對象識別出來并建檔立卡以后，就需要根據(jù)貧困戶和貧困人口的實際需要進(jìn)行有針對性的項目幫扶，做到因戶因人施策。

由于致貧原因的綜合性和差異性，扶貧項目也必須是綜合性的，需要短期和長期扶持項目相結(jié)合，項目在貧困戶之間也會有明顯的差異。例如，對有勞動能力的貧困家庭，重點通過培訓(xùn)來提高能力，同時扶持家庭的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)來增加收入。對于完全喪失勞動能力或部分喪失勞動能力的貧困家庭，則需要通過資產(chǎn)收益扶貧和社會保障來保證基本生活，并通過合作醫(yī)療和大病保險（救助）來維持基本的健康狀況。對于生產(chǎn)和生活環(huán)境惡劣、“一方水土養(yǎng)不活一方人”的地區(qū)，則重點通過移民搬遷來解決基本生存條件的問題，并對搬遷后的生產(chǎn)和就業(yè)問題進(jìn)行重點扶持。對于所有貧困家庭，都需要幫助解決兒童的營養(yǎng)、健康和教育問題，以阻斷貧困的代際傳遞。

資金使用精準(zhǔn)

要保證扶持項目得到實施，就必須有相應(yīng)的資金支持。以往各類扶貧資金（包括專項扶貧資金和部門扶貧資金）的管理方式缺乏足夠的靈活性，地方政府缺乏資金使用的自主權(quán)，難以做到精準(zhǔn)扶貧。

精準(zhǔn)扶貧目前仍面對1000多萬貧困家庭、4000多萬貧困人口。致貧原因千差萬別，對扶持項目和扶持方式的需求大不相同。要保證精準(zhǔn)扶貧有效性和可持續(xù)性，必須根據(jù)貧困戶的實際情況因戶因人制宜地安排項目和資金，使資金精準(zhǔn)使用。這就要求將資金的分配和使用權(quán)下放給對貧困戶的情況最了解的基層政府，讓他們根據(jù)實際情況確定項目和分配資金。由于致貧因素的綜合性和復(fù)雜性，貧困農(nóng)戶通常需要多方面的扶持。例如，除了創(chuàng)收項目外，還需要培訓(xùn)和教育扶貧、醫(yī)療扶貧、社會保障等。這就需要對各個行業(yè)部門的資金進(jìn)行捆綁和整合，以便于綜合扶持。2016年開始，中央對貧困縣的20多項涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，并將資金的使用和審批權(quán)交給縣級政府，以滿足精準(zhǔn)扶貧的資金需要。

措施到戶精準(zhǔn)

要保證精準(zhǔn)扶貧的效果，僅僅確定扶持項目和提供扶持資金還是不夠的。以往的扶貧經(jīng)驗表明，很多扶貧項目不僅難以到戶，到戶后效果也很差。主要原因是貧困戶在發(fā)展生產(chǎn)中面臨諸多的障礙，他們?nèi)奔夹g(shù)、缺資金、缺市場信息、缺市場經(jīng)濟(jì)的理念和行為方式。習(xí)近平總書記指出，“注重增強(qiáng)扶貧對象和貧困地區(qū)自我發(fā)展能力，注重解決制約發(fā)展的突出問題，努力推動貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會加快發(fā)展”。

地方政府需要重點探索和建立貧困戶的受益機(jī)制，重點是保證扶貧效果到貧困戶，而不是片面強(qiáng)調(diào)所有的扶持項目和資金都要到貧困戶。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)收方面，重點探索如何將貧困戶納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈中，解決貧困農(nóng)戶經(jīng)常面臨的信息、技術(shù)、資金、市場等方面的困難。針對一部分失去勞動能力和勞動能力較弱的貧困家庭，實施資產(chǎn)收益扶貧項目。在移民搬遷項目中，需要采用差異化的補(bǔ)貼政策，增加對建檔立卡貧困戶的建房補(bǔ)貼，同時通過控制建房標(biāo)準(zhǔn)來降低搬遷成本。在遷入地則需要提供基本的生產(chǎn)和生活條件，并優(yōu)先選擇有土安置方式。對于與城鎮(zhèn)化結(jié)合的無土安置，則需要提供充足的就業(yè)崗位，防止搬遷人口因沒有收入來源而陷入新的貧困中。在西部地區(qū)，以中心村建設(shè)為重點的就近搬遷可能是更現(xiàn)實的搬遷模式。在金融扶貧中則需要通過信貸、保險和抵押市場的綜合金融改革，增加貧困戶獲得金融服務(wù)的能力。

因村派人精準(zhǔn)

精準(zhǔn)扶貧是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它的成功實施需要強(qiáng)有力的組織保障。大量的扶持項目和措施都需要由村一級來具體實施，村級組織的能力是影響精準(zhǔn)扶貧效果的關(guān)鍵因素之一。由于貧困村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后，大量年輕人外出就業(yè)，導(dǎo)致貧困村干部普遍年齡大、文化程度低、工作能力較弱。貧困村的村級治理能力長期處于不斷弱化的狀態(tài)，也是導(dǎo)致其貧困狀況難以改善的重要原因之一。

上級政府通過向貧困村選派第一書記和駐村工作隊，可以在多個方面促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作。一是幫助村兩委改進(jìn)貧困戶的識別方法，協(xié)助解決和協(xié)調(diào)識別過程中容易出現(xiàn)的矛盾。二是利用幫扶單位和個人的力量，從外部組織和動員更多的資源用于精準(zhǔn)扶貧。三是協(xié)助村兩委建立有效的扶貧到戶機(jī)制，讓貧困戶真正受益。四是對村級的精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行有效的監(jiān)督，防止人情關(guān)系、弄虛作假和腐敗行為的發(fā)生。五是在精準(zhǔn)扶貧過程中培育貧困村干部的責(zé)任心和能力，增強(qiáng)貧困村的內(nèi)生發(fā)展動力，讓其走上可持續(xù)發(fā)展道路。

脫貧成效精準(zhǔn)

習(xí)近平總書記指出，“扶貧工作必須務(wù)實，脫貧過程必須扎實，脫貧結(jié)果必須真實”。精準(zhǔn)扶貧的目的就是要使現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口到2020年全部脫貧，并且要保證扶貧成果真實可靠，具有可持續(xù)性。要達(dá)到脫貧成效精準(zhǔn)，前面的五個精準(zhǔn)是保障。在此基礎(chǔ)上，還需要對脫貧效果進(jìn)行科學(xué)的考核和評估，防止成果造假和貧困人口被脫貧現(xiàn)象的發(fā)生。

國家統(tǒng)計局可以利用農(nóng)戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)每年對全國和各省總的減貧狀況進(jìn)行可靠的評估，從而為國家根據(jù)減貧效果調(diào)整扶貧政策提供決策依據(jù)，并制定相應(yīng)的獎懲措施。由于樣本量的限制，國家統(tǒng)計局無法利用抽樣數(shù)據(jù)評估省以下地方政府的減貧成效。因此，建檔立卡貧困人口的脫貧狀況則需要通過獨立的抽查方式來進(jìn)行核查和評估。我國從2016年開始組織學(xué)術(shù)和咨詢機(jī)構(gòu)對各地扶貧工作成效和貧困縣退出情況進(jìn)行第三方評估，并根據(jù)評估結(jié)果改進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作。通過“六個精準(zhǔn)”，確保脫貧成效經(jīng)得起歷史和人民的檢驗。

（作者為中國人民大學(xué)中國扶貧研究院院長）

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《攜手消除貧困 促進(jìn)共同發(fā)展——在2015減貧與發(fā)展高層論壇的主旨演講》，新華網(wǎng)，2015年10月16日。

責(zé)編/溫祖俊  李金芳    美編/楊玲玲

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