張曉山   中國社會科學院學部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所原所長、研究員

黨的十九大報告為中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展制定了方略、規(guī)劃了藍圖，提出了一系列具有創(chuàng)新性的政策舉措，是從根本上解決三農(nóng)問題的行動綱領(lǐng)。

一、 促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展與工業(yè)及城市的發(fā)展緊密相關(guān)。新中國成立以來，為了盡快建立完備的國家工業(yè)體系，國家通過征收農(nóng)業(yè)稅與工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”，為工業(yè)發(fā)展提供了大量的積累，加速了工業(yè)化的進程。改革開放以后，國家通過將農(nóng)村集體所有的土地征收為國有的方式，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供了重要的土地及資金支持；億萬農(nóng)民工進城務工，為加速城市發(fā)展和工業(yè)化進程提供了成本低廉的勞動力資源。

進入21世紀以后，黨的十六大報告提出了建設一個惠及十幾億人口的全面小康社會。此后，中央明確把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略。胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上作出了“兩個趨向”的重要論斷，即在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。2004年中央經(jīng)濟工作會議上，他再次強調(diào)：“我國現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。我們應當順應這一趨勢，更加自覺地調(diào)整國民收入分配格局，更加積極地支持‘三農(nóng)’發(fā)展”。黨中央在農(nóng)村工作中采取了“多予、少取、放活”的重大政策舉措，工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸發(fā)生變化。從2004年起，中央又連續(xù)發(fā)布了14個“中央1號文件”，出臺了一系列著力解決“三農(nóng)”問題的政策措施。黨的十七大報告提出：“要加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。

黨的十八大以來，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化穩(wěn)步推進，糧食生產(chǎn)能力達到12000億斤；城鎮(zhèn)化率年均提高1.2%，8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。 2015年，習近平同志在十八屆中央政治局第二十二次集體學習時指出，要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，要繼續(xù)推進新農(nóng)村建設，使之與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展、互惠一體，形成雙輪驅(qū)動。黨的十九大報告中進一步提出，要“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。報告還提出了促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的優(yōu)先序，并強調(diào)把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展及現(xiàn)代化結(jié)合起來加以考慮。這些新思想新舉措具有重要的理論和實踐意義。

回顧幾十年來城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系的演進歷程，可以預見，隨著促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的建立和完善，城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系所蘊含的國民收入分配格局將進一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村調(diào)整，全國范圍內(nèi)資源配置格局及基本公共服務的供給將進一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化將呈現(xiàn)相互影響、有機結(jié)合的良性互動格局。

二、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

新中國成立以來，黨中央一直把建設新農(nóng)村作為自己工作的重點。改革開放后，1981年中央13號文件、1984年中央1號文件中都出現(xiàn)過“新農(nóng)村”的字樣，但沒有系統(tǒng)的表述。1998年10月，黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，明確提出了到2010年建設有中國特色社會主義新農(nóng)村的奮斗目標。黨的十六屆五中全會總結(jié)歷史經(jīng)驗，尤其是總結(jié)改革開放以來農(nóng)村發(fā)展的實踐經(jīng)驗，提出了建設社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務，明確了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的建設要求。2008年，浙江省安吉縣提出“中國美麗鄉(xiāng)村”計劃，出臺《安吉縣建設“中國美麗鄉(xiāng)村”行動綱要》，為社會主義新農(nóng)村建設探索一條創(chuàng)新的發(fā)展道路，成為中國新農(nóng)村建設的鮮活樣本。2013年到2016年間，中央財政累計投入資金98億元支持美麗鄉(xiāng)村建設工作，建成了一批基礎(chǔ)設施便利、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、宜居宜游宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村，進一步推動了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善。

黨的十八大以來，習近平同志就建設美麗鄉(xiāng)村提出了一系列新思想、新觀點、新要求。他強調(diào)中國要美，農(nóng)村必須美，美麗中國要靠美麗鄉(xiāng)村打基礎(chǔ)，要繼續(xù)推進社會主義新農(nóng)村建設，為農(nóng)民建設幸福家園。新農(nóng)村建設一定要走符合農(nóng)村的建設路子，注意鄉(xiāng)土味道，體現(xiàn)農(nóng)村特點，記得住鄉(xiāng)愁，留得住綠水青山。鄉(xiāng)村文明是中華民族文明史的主體，村莊是鄉(xiāng)村文明的載體，耕讀文明是我們的軟實力，要保留鄉(xiāng)村風貌，堅持傳承文化。黨的十九大報告在提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，將產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕作為總的要求。這是對社會主義新農(nóng)村建設要求的進一步提升，是社會主義新農(nóng)村建設的升級版。

將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容與新農(nóng)村建設相比較，內(nèi)涵與外延都有很大的提升。產(chǎn)業(yè)興旺代替了生產(chǎn)發(fā)展，突出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性和一二三產(chǎn)的融合發(fā)展。生活富裕代替了生活寬裕，標志著農(nóng)民群眾的生活水平要有更大的提高。治理有效替代了管理民主，強調(diào)治理體制與結(jié)構(gòu)的改革、完善及治理效率，突出了基層農(nóng)民群眾的主動參與。習近平同志在系列重要講話中強調(diào)搞新農(nóng)村建設要注意生態(tài)環(huán)境保護，因地制宜搞好農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，盡快改變農(nóng)村臟亂差狀況，給農(nóng)民一個干凈整潔的生活環(huán)境。黨的十九大報告進一步提出，建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略用生態(tài)宜居替代了村容整潔，這是鄉(xiāng)村建設理念的升華，是一種質(zhì)的提升。生態(tài)宜居四個字蘊含了人與自然之間和諧共生的關(guān)系，是“綠水青山就是金山銀山”理念在鄉(xiāng)村建設中的具體體現(xiàn)。

三、走中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路

中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一直是黨和政府的重點工作任務。1954年召開的第一屆全國人大一次會議第一次明確提出要實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運輸業(yè)和國防的四個現(xiàn)代化的任務；1956年這一任務又被列入黨的八大所通過的黨章中。改革開放以后，在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化要走什么樣的道路，2014年中央1號文件明確提出，要努力走出一條生產(chǎn)技術(shù)先進、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。這是新形勢下推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的總體部署。黨的十九大報告進一步提出：“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道。”這是對中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路更加全面、更加深入的闡述。

走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路首先要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》曾提出：“抓緊修改有關(guān)法律，落實中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案”。2016年4月25日，習近平同志在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會時指出：“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”。他強調(diào)，要抓緊落實土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。黨的十九大報告又提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。下一步要根據(jù)十九大精神，出臺具體政策方案，修改農(nóng)村土地承包法和相關(guān)法律，盡早將黨中央的方針政策轉(zhuǎn)化為國家的法律法規(guī)。按照十二屆人大五次會議通過的《民法總則》第三章第四節(jié)特別法人的條款，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法進程。這幾項工作落實了，就能做到習近平同志說的，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就有了堅實的制度基礎(chǔ)。

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化同步發(fā)展的形勢下，家庭承包經(jīng)營面臨新的挑戰(zhàn)。習近平同志指出：“要讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。不能片面追求快和大，更不能忽視了經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情”。在數(shù)以億計的以老人婦女為主體的小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶旁邊，以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在興起。他們是農(nóng)業(yè)先進生產(chǎn)力的代表，商品農(nóng)產(chǎn)品的主要提供者。由人多地少的基本國情和城鎮(zhèn)化進程所決定，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將長期呈現(xiàn)多元并存的格局。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要在農(nóng)村中培養(yǎng)和發(fā)育農(nóng)業(yè)企業(yè)家，鼓勵土地向新型經(jīng)營主體集中，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，促使有能力、懂技術(shù)、會經(jīng)營的人在農(nóng)業(yè)中創(chuàng)業(yè)、致富和發(fā)展，使他們成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體、主力軍。并由他們通過各種形式與大量的小規(guī)模農(nóng)戶結(jié)成利益共同體，提高農(nóng)民進入市場的組織化程度，增加務農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營者的收入，提高中國農(nóng)業(yè)的市場競爭力。

四、健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系

1982年頒布的《憲法》明確了村民委員會是群眾性自治組織的法律地位。1988年6月1日起正式實施的《村民委員會組織法（試行）》對村委會組織和村民自治作出了具體規(guī)定，村民自治工作在全國普遍展開。1998年10月，黨的十五屆三中全會提出要全面推進村民自治，將其確定為我國農(nóng)村跨世紀發(fā)展的重要目標。1998年11月4日，正式頒布了修訂后的《村民委員會組織法》，為全面推進村民自治提供了法律保障。

中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落中生活著6億多農(nóng)民群眾。他們繁衍生息在怎樣的治理體系中，這關(guān)系到農(nóng)村社會的繁榮和穩(wěn)定，也關(guān)系到中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。改革開放以來，鄉(xiāng)村治理機制在改革中不斷完善，黨的十九大報告明確提出：“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，為鄉(xiāng)村治理體系的改革與完善指明了方向。

村民自治要有規(guī)章制度為保障。無規(guī)矩不成方圓，制定村規(guī)民約，是對傳統(tǒng)農(nóng)耕社會制度遺產(chǎn)的揚棄和繼承，是成本最低、效率最高的鄉(xiāng)村基層制度安排。村民自治也要有組織為保障。要大力發(fā)育多元化的農(nóng)村基層社會自治組織，提升農(nóng)村弱勢群體的社會資本和組織資本。沒有農(nóng)民組織化程度的提高，村民自治則無從談起。無論是村規(guī)民約的制定，還是村委會及各類村民自治組織開展的活動，都要遵循相關(guān)法律法規(guī)?！睹穹倓t》第一百零一條規(guī)定：“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動”。這就為村委會開展活動提供了法律保障。

任何制度不可能沒有缺陷和漏洞。要防止鄉(xiāng)村基層一些人或群體在制度變遷中利用制度的漏洞謀一己私利或?qū)で蟛块T利益，就必須夯實鄉(xiāng)村治理的道德基礎(chǔ)。黨的十六大報告提出：“依法治國和以德治國相輔相成。要建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應、與社會主義法律規(guī)范相協(xié)調(diào)、與中華民族傳統(tǒng)美德相承接的社會主義思想道德體系”。十八屆四中全會進而提出：“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用”。有的農(nóng)村基層在實踐探索中提出：德治是基礎(chǔ)，法治是保障，自治是目標。抓德治這個基礎(chǔ)要把黨建擺在首位。抓住了基層黨員領(lǐng)導干部這個關(guān)鍵少數(shù)，就抓住了問題的根本。黨的十九大強調(diào)，“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊伍。”鄉(xiāng)村治理體系的基層領(lǐng)導人只有站在道德的高地上，具有堅定的理想信念，自覺地執(zhí)行各項改革舉措，鄉(xiāng)村治理體系的改革與完善才會有堅實的底蘊。