【摘要】加拿大自2003年開始推廣使用PPP模式，近年來取得穩(wěn)步發(fā)展，即使面臨金融危機(jī)，加拿大的PPP項目也在市場上發(fā)揮著強(qiáng)大的影響力，并且在世界范圍內(nèi)名列前茅。加拿大PPP項目的成功，有三大經(jīng)驗可以借鑒：完善的項目治理層、高效的風(fēng)險控制策略，以及多元的融資渠道。【關(guān)鍵詞】 PPP項目  社會資本  加拿大    【中圖分類號】C912.64    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

PPP模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，通過簽署合同，形成的一種伙伴式的合作關(guān)系。加拿大自2003年開始推廣使用PPP模式，近年來得到穩(wěn)步發(fā)展。即使面臨金融危機(jī)，加拿大的PPP也在市場上發(fā)揮著強(qiáng)大的影響力。2007年，加拿大政府設(shè)立了“PPP中心基金”，并通過設(shè)立“PPP局”對基金的投資用途進(jìn)行協(xié)調(diào)。經(jīng)過五輪的項目征集，PPP最終確認(rèn)了20個項目，并在這些項目上投入了12.5億加元的PPP基金以及60多億加元的私人資金。通過這一投資舉措，PPP在加拿大國內(nèi)迅速得到了推廣，由原來的幾個城市快速推及到了全國的6個省，13個市。

在此之后，加拿大聯(lián)邦政府于2013年又設(shè)立了“建設(shè)加拿大基金”，并在設(shè)立之初就賦予了該基金一個宏偉目標(biāo)：在未來10年內(nèi)調(diào)動140億加元投資到建設(shè)各級政府基礎(chǔ)設(shè)施項目上，以創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會、拉動經(jīng)濟(jì)增長以及進(jìn)一步提升生產(chǎn)效率。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2016年底，加拿大的PPP項目已經(jīng)覆蓋了醫(yī)療、交通、教育、國防等多個行業(yè)，且PPP項目也從過去的幾十個增加到了247個，項目的總價值也增加到了1197億美元以上。

加拿大PPP項目成功經(jīng)驗之一：完善的PPP項目治理層

加拿大PPP項目的成功，治理層功不可沒。首先，離不開加拿大“PPP”中心的功勞。PPP中心主要負(fù)責(zé)項目的前期工作，包括PPP項目的宣傳，PPP基金的協(xié)調(diào)以及共同實施PPP項目的國有公司合作方的開發(fā)，該中心的工作是PPP項目能夠順利成功展開的基礎(chǔ)。其次，離不開聯(lián)邦政府的政策與資金支持。2003年，加拿大聯(lián)邦政府建立了“加拿大PPP中心基金”，這一基金能夠提供25%的資金給PPP項目，且各地方政府都可以申請該基金支持地方級PPP項目建設(shè)。

除此之外，加拿大PPP項目的成功也離不開各級政府的積極配合，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，各級政府積極制定規(guī)劃配合PPP項目實施。積極制定高效招標(biāo)流程，完善PPP項目采購流程，為PPP模式取得成果奠定了堅實基礎(chǔ)。同時，加拿大政府組建了專業(yè)的項目運(yùn)營團(tuán)隊，并聘請了風(fēng)險顧問，對項目實施過程中可能遇到的風(fēng)險進(jìn)行有效監(jiān)督和掌控，制定全面的項目實施計劃，力求以最高的效率形成最佳的解決方案。

加拿大PPP項目成功經(jīng)驗之二：高效的PPP項目風(fēng)險控制策略

一是基于風(fēng)險的PPP補(bǔ)償機(jī)制。加拿大PPP項目風(fēng)險承擔(dān)通常情況下是私人部門。當(dāng)然為平衡私人部門的利益，在投標(biāo)時，政府也會將項目更高的收益劃分給私人部門，以此來補(bǔ)償其所承擔(dān)的高風(fēng)險可能產(chǎn)生的損失。

二是在項目實施前，明確各方所應(yīng)該分擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任。在加拿大政府與私人部門達(dá)成合作時，政府會以合同的形式明確其和私人部門在PPP項目實施中各自應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險。因為天氣原因所造成的項目進(jìn)度延后風(fēng)險，此類型風(fēng)險所造成的一系列損失歸政府承擔(dān)；而對于因為項目動工成本不足所造成的項目延后，最初合同制定價格需要變更以及測算確定工期延誤所產(chǎn)生的損失，則由政府和私人部門依照事先約定好的比例分別承擔(dān)。從分工上面能夠直觀了解到，PPP項目的整個流程都是由自認(rèn)部門負(fù)責(zé)，包括初期的設(shè)計階段和中期的建造階段以及后期的維護(hù)和運(yùn)營，這種分工劃分的最大的好處就是完全避免了因為存在多個投資方而導(dǎo)致PPP項目展開過程中發(fā)生分歧或者責(zé)任推諉的情況。只有在PPP項目完成并達(dá)到合約標(biāo)準(zhǔn)，政府驗收后才會向私人部門支付。

三是加拿大將“物有所值評估”作為確定最佳采購模式的工具。加拿大“物有所值評估”分為兩個階段：在采購階段進(jìn)行初始評估，以確定是否采用PPP模式；在合同簽訂階段進(jìn)行最終評估，以確定中標(biāo)人的方案是否能實現(xiàn)物有所值。

加拿大PPP項目成功經(jīng)驗之三：多元的融資渠道

加拿大聯(lián)邦政府在2007年創(chuàng)建的“PPP中心基金”， 這一基金能夠提供25%的資金給PPP項目，且能夠以此資金來支持撬動社會資本對PPP項目的投資。該基金運(yùn)作模式分別有提供項目基金、提供項目（低利率）貸款、作為政府方的一部分直接投資于PPP項目。至2016年末該基金已宣布投資承諾支付的有22個PPP項目，共13.21億美元。另一個由加拿大聯(lián)邦政府于2013年設(shè)立的“建設(shè)加拿大基金”，在創(chuàng)立之初就設(shè)置了一個宏偉目標(biāo)：在未來10年調(diào)動出140億加元投資到建設(shè)各級政府基礎(chǔ)設(shè)施項目上，此舉也加大了PPP項目對私人部門的吸引。

除此之外，加拿大養(yǎng)老基金作為投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，為PPP項目引入了較長期限的資金來源，減少期限錯配的情況。據(jù)相關(guān)報告指出，在基礎(chǔ)建設(shè)的投資中，加拿大養(yǎng)老金投資比例為5%，與其他國家1%的投資相比，加拿大的投資比顯然是十分高的。另外，加拿大通過多種方式降低PPP項目融資成本也有效促進(jìn)了該項目的發(fā)展。如通過銀行貸款、發(fā)行債券、產(chǎn)業(yè)基金投資、股票上市、資產(chǎn)證券化等方式獲得投資資金，有效地降低了PPP項目融資成本，彌補(bǔ)了私人部門融資成本高于政府部門的劣勢，提升PPP項目績效表現(xiàn)。

加拿大PPP項目成功的啟示

完善PPP項目的監(jiān)督管理。在監(jiān)管方面，加拿大成立省級PPP專職監(jiān)管指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)職責(zé)如下：向省政府反饋開展PPP項目時所遭遇的政策、質(zhì)量、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等問題，管理項目交易全過程，監(jiān)管國有資本資產(chǎn)的投入和轉(zhuǎn)讓等。此外，各級政府依照各自區(qū)域的實際狀況，也應(yīng)建立相應(yīng)的PPP中心。從省—市—縣，層層遞進(jìn)，相互協(xié)作，共同開展PPP模式的推廣、規(guī)劃以及監(jiān)督和管控等工作。

建立完備的PPP項目風(fēng)險控制機(jī)制。一是建立科學(xué)合理的利益分配機(jī)制與風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制。對我國而言，在發(fā)展PPP項目時應(yīng)該借鑒加拿大的成熟經(jīng)驗，考慮將經(jīng)營風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險以及超支風(fēng)險等合理轉(zhuǎn)移給私人部門，由政府部門來承擔(dān)法律風(fēng)險及政治風(fēng)險，因為相對來說，政府部門對監(jiān)督和掌控以上兩個風(fēng)險更有優(yōu)勢。此外，私人部門與政府部門應(yīng)該建立和諧的協(xié)商議事機(jī)制，對項目利益劃分應(yīng)以合約形式明確規(guī)定，且利益分配要恰當(dāng)合理，要具有激勵性，能夠激勵各方愿意積極承擔(dān)風(fēng)險。二是建立科學(xué)的項目風(fēng)險評價體系。在項目實施前，PPP項目的各個參與方要對項目的可行性和風(fēng)險進(jìn)行充分論證，要充分考慮項目開展所可能發(fā)生的各類風(fēng)險。就目前來說，我國僅要求在項目識別和準(zhǔn)備階段實施“物有所值評估”。建議參考加拿大“物有所值評估”辦法，在采購階段進(jìn)行初始評估，以確定是否采用PPP模式；在確定中標(biāo)候選人時根據(jù)項目實際情況，開展二次評估分析，以判斷項目是否能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值。

創(chuàng)新投資回報機(jī)制吸引社會資本。一是通過合理設(shè)立運(yùn)營年限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保政府補(bǔ)貼適度，進(jìn)而為PPP項目中后期的財政風(fēng)險進(jìn)行有效防范。合理配置資源，選擇恰當(dāng)?shù)娜谫Y模式，增加資金利率，減小融資成本。二是將PPP項目后期運(yùn)營中價值充分開發(fā)出來，吸引社會企業(yè)參與，以此來降低項目后期運(yùn)營中的成本，提升運(yùn)營效率。三是創(chuàng)建可調(diào)整的投資回報機(jī)制，一旦環(huán)境或者條件發(fā)生較大變化，可以利用此機(jī)制進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，以此避免政府過度讓利。四是建立“政府付費(fèi)”的回報模式，由財政安排適量投資補(bǔ)助彌補(bǔ)項目運(yùn)營初期收支缺口，并建立最低收益補(bǔ)償機(jī)制。

（作者均為深圳大學(xué)理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動站在站博士后）

【參考文獻(xiàn)】

①楊雅琴：《加拿大運(yùn)用PPP投資公共項目的經(jīng)驗借鑒》，《地方財政研究》，2016年第4期。

責(zé)編/高驪 谷漩（見習(xí)） 美編/王夢雅

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