作者：韓長賦，農(nóng)業(yè)部部長

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，完善承包地“三權(quán)”分置制度。土地“三權(quán)”分置，是繼家庭承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是習(xí)近平總書記“三農(nóng)”思想重要組成。從“兩權(quán)”分離到“三權(quán)”分置，是適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、順應(yīng)農(nóng)民意愿、符合農(nóng)村實(shí)際、繼往開來的制度變革，是改革開放以來農(nóng)村土地制度的與時(shí)俱進(jìn)。

習(xí)近平總書記指出，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。2016年，習(xí)近平總書記主持中央深改小組會(huì)議，審定下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要完善承包地“三權(quán)”分置制度。土地“三權(quán)”分置，是繼家庭承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是習(xí)近平“三農(nóng)”思想重要組成。

一、“三權(quán)”分置具有豐富的創(chuàng)新內(nèi)涵

“三權(quán)”分置的演變歷程，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。人民公社時(shí)期，農(nóng)村集體土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營。改革開放以后，農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”分離，土地集體所有、家庭承包經(jīng)營。黨的十八大以來，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行“三權(quán)”分置，這是農(nóng)村改革又一重大創(chuàng)新。

一是統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的問題。土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，在土地問題上要有歷史耐心。從“兩權(quán)”分離到“三權(quán)”分置，以穩(wěn)定為基礎(chǔ)，以放活為目標(biāo)，堅(jiān)持了土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，放活了土地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村資源要素合理配置，推動(dòng)多種形式的規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，進(jìn)一步解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力。總有人認(rèn)為，一家一戶搞不了現(xiàn)代化，要把承包地收回來，實(shí)行集體經(jīng)營。但回到集體統(tǒng)一經(jīng)營，這條路早已證明是走不通的。“三權(quán)”分置創(chuàng)造性地處理了變與不變的關(guān)系，以農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位、土地承包關(guān)系的不變，來適應(yīng)土地作為生產(chǎn)要素的流動(dòng)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的多樣化，順應(yīng)了農(nóng)民想保留承包權(quán)、又想流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的意愿，既沒有回到人民公社歸大堆的老路，也沒有否定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化發(fā)展，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加充滿持久的制度活力。

二是統(tǒng)籌解決了公平與效率的問題。土地是財(cái)富之母。“兩權(quán)”分離實(shí)行農(nóng)戶平均承包土地，保障每個(gè)農(nóng)村人口基本生存發(fā)展權(quán)利，解決了十幾億人口的溫飽問題。但在土地分包過程中，不少地方實(shí)行水旱、肥瘦、遠(yuǎn)近搭配，導(dǎo)致承包土地細(xì)碎化，全國戶均耕地7.5畝、5.7塊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率難以提升。“三權(quán)”分置找到了兼顧公平和效率的有效辦法，通過土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)經(jīng)營權(quán)的協(xié)商交換、土地整理，實(shí)現(xiàn)小塊變大塊、連片經(jīng)營；通過經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、托管等，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高了土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、資源利用率。

三是統(tǒng)籌解決了封閉與開放的問題。我國農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格承包土地。在“兩權(quán)”分離制度下，土地承包經(jīng)營權(quán)在一起，誰承包誰經(jīng)營，承包者就是經(jīng)營者，承包經(jīng)營權(quán)具有一定的封閉性、排他性。“三權(quán)”分置后，實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，承包權(quán)是成員權(quán)，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)封閉運(yùn)行，保障了集體經(jīng)濟(jì)成員的合法權(quán)益；經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，具有開放性、社會(huì)性。這樣一來，農(nóng)村土地可以由本村人經(jīng)營，可以將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給外村人，也可以流轉(zhuǎn)給城里人，實(shí)現(xiàn)了土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。

四是統(tǒng)籌解決了外出務(wù)工與“誰來種地”的問題。近年來，隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大幅減少，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益持續(xù)降低，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力兼業(yè)化、老齡化、婦女化問題突出。“三權(quán)”分置推動(dòng)了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，全國2.3億農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)土地的超過了7000萬戶，比例近30%，促進(jìn)了農(nóng)村分工分業(yè)。外出務(wù)工農(nóng)民安心進(jìn)城，新型職業(yè)農(nóng)民茁壯成長，農(nóng)民務(wù)工務(wù)農(nóng)各得其所，新型經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，解決了農(nóng)村“誰來種地”的問題。目前全國各類新型經(jīng)營主體達(dá)到270萬家，新型職業(yè)農(nóng)民超過1200萬人，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生力軍和領(lǐng)頭羊。

五是統(tǒng)籌解決了家庭承包與規(guī)模經(jīng)營的問題。長期以來，我國農(nóng)民“家家包地、戶戶種田”，千家萬戶的小規(guī)模分散經(jīng)營，難以適應(yīng)千變?nèi)f化的大市場，也難以容納現(xiàn)代技術(shù)裝備，家庭經(jīng)營效益也難以提高。“三權(quán)”分置放活了土地經(jīng)營權(quán)，土地向種田能手、種養(yǎng)大戶集中，小規(guī)模分散經(jīng)營在減少，多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營在發(fā)展，日益成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的引領(lǐng)力量。目前，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了4.6億畝，約占承包地的1/3，經(jīng)營耕地50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶超過350萬戶，農(nóng)民合作社達(dá)到190萬個(gè)。近年來，隨著土地流轉(zhuǎn)、土地入股、土地托管等多種形式規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)業(yè)機(jī)械化加快推進(jìn)，主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平超過65%。