【摘要】我國機構(gòu)和行政體制改革取得重大進(jìn)展，但同時也面臨一些需要解決的突出問題。樹立整體政府觀，推進(jìn)整體政府建設(shè)，對于深化我國機構(gòu)和行政體制改革、克服國家治理碎片化問題，具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】整體政府觀 行政體制改革

政府機構(gòu)改革

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

深化機構(gòu)和行政體制改革是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義民主政治的重要任務(wù)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。改革開放特別是黨的十八大以來，我國機構(gòu)和行政體制改革取得重大進(jìn)展、收到顯著成效，但同時也面臨一些需要解決的突出問題。以整體性治理理論為基礎(chǔ)的整體政府建設(shè)，對于我國深化機構(gòu)和行政體制改革具有一定借鑒意義。為此，我們要樹立整體政府觀，著力克服國家治理碎片化問題，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

整體政府建設(shè)注重以整合、協(xié)同方式獲得更高政府活動效率

整體政府理念是基于整體性治理理論，對新公共管理運動導(dǎo)致機構(gòu)裂化、管理分割、公共服務(wù)碎片化等問題進(jìn)行批判和反思的結(jié)果，是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會和科技發(fā)展的必然產(chǎn)物，與全球化、市場化、信息化時代密切相關(guān)。

1997年，英國學(xué)者佩里·?？怂钩霭妗墩w政府》一書，提出整體性治理理論，主張以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以整合、協(xié)調(diào)和責(zé)任為治理機制，跨越組織功能邊界，在政策、規(guī)章、服務(wù)、監(jiān)督四個方面，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題，進(jìn)行有機整合與協(xié)調(diào)，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙、非分離的整體性政府公共服務(wù)。1997年，托尼·布萊爾執(zhí)政的英國工黨政府以整體性治理理論作為其政府改革綱領(lǐng)。1999年，英國政府發(fā)布《現(xiàn)代化政府》白皮書，在總結(jié)前兩年工作基礎(chǔ)上，推行整體政府改革十年規(guī)劃。白皮書從政策制定、公共服務(wù)供給、信息技術(shù)運用、公務(wù)員管理等方面，提出具體實施方案。整體政府建設(shè)在打破政府體制分割模式下組織壁壘和自我封閉狀態(tài)、強化政府間協(xié)調(diào)合作、促進(jìn)政府功能整合及部門間資源共享、提高社會服務(wù)質(zhì)量和應(yīng)對突發(fā)事件等方面，發(fā)揮了傳統(tǒng)政府體制無法比擬的積極作用，表現(xiàn)出很強的社會適應(yīng)性和生命力。澳大利亞、新西蘭等國先后進(jìn)行整體政府建設(shè)實踐，加拿大、美國、德國、法國、荷蘭、日本等國也進(jìn)行了類似探索。目前，整體政府建設(shè)漸成國際公共行政改革趨勢。

整體政府建設(shè)注重以整合、協(xié)同方式獲得更高政府活動效率，提高整體效能，增強整體合力；以解決全球化、信息化時代所產(chǎn)生的復(fù)雜性、綜合性公共治理與公共服務(wù)問題為基本出發(fā)點，以整合與協(xié)調(diào)為關(guān)鍵要素，以跨界合作為核心理念，進(jìn)行了形式多樣的創(chuàng)新實踐。有學(xué)者在總結(jié)西方各國整體政府建設(shè)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，歸納了整體政府建設(shè)“內(nèi)、外、上、下”的“最佳”實踐模式。“內(nèi)”指組織內(nèi)部合作，通過新的組織文化、價值觀念、信息管理、人員培訓(xùn)等途徑實現(xiàn)聯(lián)合，這是創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)；“外”指組織之間合作，通過聯(lián)合團(tuán)隊建設(shè)、融合性結(jié)構(gòu)、分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等方式實現(xiàn)聯(lián)合，這是創(chuàng)新工作方式；“上”指由上而下設(shè)定組織目標(biāo)，并對上承擔(dān)責(zé)任，通過以結(jié)果為導(dǎo)向的目標(biāo)分享、績效評估、公共服務(wù)協(xié)議等方式實現(xiàn)聯(lián)合，這是創(chuàng)新責(zé)任和激勵機制；“下”指以滿足公眾需要為服務(wù)宗旨，讓服務(wù)對象介入服務(wù)過程，通過“一站式服務(wù)”、公眾參與等方式實現(xiàn)聯(lián)合，這是創(chuàng)新服務(wù)方式。這種實踐模式是從主體角度進(jìn)行的總結(jié)。

我國深化機構(gòu)和行政體制改革的目標(biāo)應(yīng)是建設(shè)人民滿意的“好”政府

樹立整體政府觀，必須從廣義上理解“政府”。在中國歷史傳統(tǒng)中，“政府”歷來是廣義的，承擔(dān)著無限責(zé)任。黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)以及法院和檢察院，在廣大人民群眾眼里都是政府。廣義“政府”是廣大人民群眾的普遍認(rèn)知，根植于中國歷史傳統(tǒng)和國家治理實踐，深化機構(gòu)和行政體制改革必須適應(yīng)這個現(xiàn)實。從廣義政府論出發(fā)，我國深化機構(gòu)和行政體制改革的目標(biāo)，既不是建設(shè)“大”政府，也不是建設(shè)“小”政府，而應(yīng)是建設(shè)人民滿意的“好”政府。

一是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，這是整體政府觀的政治前提。黨的十九大報告強調(diào)：“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”黨的領(lǐng)導(dǎo)，要體現(xiàn)在深化機構(gòu)和行政體制改革的全過程和各方面。既要在改革過程中全方位體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要在機構(gòu)和行政體制中全方位體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

二是堅持以人民為中心。這是我們黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的具體體現(xiàn)，是整體政府觀的價值導(dǎo)向。整體政府建設(shè)著眼于政府能力提升、公共服務(wù)改善，更加關(guān)注民生民意，注重全面、及時、準(zhǔn)確回應(yīng)社會關(guān)切。深化機構(gòu)和行政體制改革，必須堅持以人民為中心，以為民、利民、便民為目標(biāo)，把人民日益增長的美好生活需要作為改革出發(fā)點和落腳點，著力保障和改善民生，建設(shè)讓人民滿意的服務(wù)型政府。

三是加強中央權(quán)威。整體政府建設(shè)注重發(fā)揮中央政府權(quán)威作用，注重政府治理和公共政策權(quán)威性、全局性、統(tǒng)一性、聯(lián)系性。中央政府強大的宏觀調(diào)控能力可增強政策控制力、監(jiān)督力，從而遏制地方利益非理性擴張，是地方政府有效執(zhí)行公共政策的必要條件。地方政府要與中央保持高度一致，自覺維護(hù)中央權(quán)威，確保中央政令暢通，把維護(hù)中央權(quán)威與發(fā)揮地方積極性統(tǒng)一起來，切實提高政策執(zhí)行力。

四是實施系統(tǒng)整合。堅持精簡、統(tǒng)一、效能原則，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，系統(tǒng)性實施機構(gòu)整合、職能整合、制度整合、技術(shù)整合。機構(gòu)整合就是把職能相同或相近的機構(gòu)合并為一個較大部門，解決部門間多頭決策、分散管理、重復(fù)執(zhí)法及權(quán)力部門化等問題。職能整合就是加強各部門內(nèi)職能調(diào)整，把相同相近職能以一個部門為主來管理，使之運轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)。制度整合就是加強政府法治建設(shè)和行政制度建設(shè)，以政策協(xié)調(diào)合作帶動組織整合。技術(shù)整合就是以信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)打破部門間職能界限，建設(shè)跨部門網(wǎng)絡(luò)化辦公平臺，完善政務(wù)溝通協(xié)調(diào)機制，推動政務(wù)資源集成整合，提升政府系統(tǒng)整體能力。

五是倡導(dǎo)協(xié)同合作。2004年澳大利亞管理顧問委員會發(fā)布報告《把政府聯(lián)結(jié)起來——整體政府對澳大利亞主要挑戰(zhàn)的回應(yīng)》，以“一起工作”為口號，強調(diào)通過建立公共部門文化，重建公共道德、凝聚性文化來促進(jìn)政府部門間合作，推進(jìn)整體政府建設(shè)。在我國，必須加強行政文化建設(shè)，倡導(dǎo)合作意識、團(tuán)隊意識，塑造協(xié)作、互助理念，促進(jìn)政府各部門優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)一致，提升組織凝聚力。

優(yōu)化行政運行機制

一是明確中央與地方事權(quán)。在全黨服從中央前提下，合理劃分中央與地方權(quán)力關(guān)系，確定中央和地方各自職責(zé)重點。在以職能定位權(quán)力的基礎(chǔ)上，正確處理好中央與地方關(guān)系。宏觀調(diào)控、戰(zhàn)略資源配置、區(qū)域協(xié)調(diào)等全局性、宏觀性事務(wù)，由中央政府承擔(dān)主要職責(zé)；市場監(jiān)管、社會管理、民生服務(wù)等地方性事務(wù)，交由地方政府承擔(dān)主要責(zé)任。

二是推進(jìn)政府縱向職責(zé)異構(gòu)。根據(jù)各級政府職責(zé)重點，統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導(dǎo)、職責(zé)異構(gòu)，推進(jìn)黨政機關(guān)職能相近部門進(jìn)行合并或合署辦公；合理調(diào)整地方政府機構(gòu)設(shè)置，需統(tǒng)一設(shè)置的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)上下對口，其他機構(gòu)則應(yīng)因地制宜設(shè)置；依法擴大省級政府及市縣等各級政府行政權(quán)力，使地方各級政府承擔(dān)的公共服務(wù)、市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能配置更加科學(xué)合理，承擔(dān)職能、責(zé)任與賦予權(quán)力、人力、財力實現(xiàn)均衡適當(dāng)，構(gòu)成重點突出、層次分明、錯落有致的有機體系。

三是推進(jìn)政府橫向協(xié)調(diào)合作。一方面，健全行政首長負(fù)責(zé)制，強化其對各職能部門領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，明確其全面協(xié)調(diào)責(zé)任；另一方面，建立健全直接隸屬于行政首長的協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強其對各部門政策制定與執(zhí)行等方面事務(wù)的協(xié)調(diào)。依法規(guī)范行政協(xié)調(diào)主體行為，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制；規(guī)范協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)立條件、審批程序，對各部門職責(zé)量化細(xì)化。同時，加強政府部門、市場主體、社會組織、公民個人等多元主體協(xié)同治理。

四是建立有效問責(zé)和責(zé)任承擔(dān)機制。通過設(shè)立相應(yīng)責(zé)任機制和問責(zé)路徑，強化責(zé)任意識、服務(wù)理念；明確責(zé)任不能在上下級之間相互轉(zhuǎn)移，同級干部按照各自決策權(quán)力大小和職權(quán)分配狀態(tài)履行相應(yīng)責(zé)任。嚴(yán)格績效管理，健全完善干部考核評價機制，把嚴(yán)管和厚愛結(jié)合起來，建立激勵與約束并行機制、鼓勵創(chuàng)新與容錯糾錯統(tǒng)一機制，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致，讓敢于擔(dān)當(dāng)、踏實做事、不謀私利的干部有更好實現(xiàn)價值的平臺，有效治理不作為現(xiàn)象。

加快建設(shè)數(shù)字政府

加快建設(shè)數(shù)字政府，是加快建設(shè)數(shù)字中國的題中應(yīng)有之義。從信息化角度看，整體政府又稱網(wǎng)絡(luò)政府、數(shù)字政府。以信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為手段，以公民為中心，推動數(shù)字化整體性政府建設(shè)，亦即數(shù)字政府建設(shè)，是信息時代國家治理的主流趨勢。隨著信息社會發(fā)展，來自現(xiàn)實社會與虛擬社會的多元訴求相互交融，社會管理與公共事務(wù)復(fù)雜多變、公眾需求愈發(fā)多元化，需要探索和尋求實現(xiàn)線上虛擬空間和線下真實社會協(xié)調(diào)一致的整體政府治理格局。

建設(shè)數(shù)字政府，就是推進(jìn)國家治理體系和治理能力信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化。要充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的作用，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)整體性對接，做到區(qū)域間、府際間、部門間協(xié)同；構(gòu)建數(shù)據(jù)庫，形成數(shù)據(jù)共享的整體性聯(lián)合體，構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的、具有中國特色的整體性治理模式，為公民提供無縫隙公共服務(wù)。運用“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，創(chuàng)新行政管理方式和政府服務(wù)模式，提高政府工作效率和服務(wù)質(zhì)量，塑造協(xié)同、精細(xì)、智慧、善治的數(shù)字政府。

統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進(jìn)

一是統(tǒng)籌推進(jìn)黨政機構(gòu)改革。深化機構(gòu)和行政體制改革，既要吸納以往改革成功經(jīng)驗，進(jìn)一步解決好這個領(lǐng)域存在的突出矛盾和問題，又要注重解決好與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密切相關(guān)的體制、機制和制度方面的問題，加強相關(guān)配套制度設(shè)計；不僅考慮機構(gòu)和行政體制改革自身規(guī)律和節(jié)奏，更要考慮與其他重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的協(xié)調(diào)配套和整體推進(jìn)。同時，給省市縣黨政機關(guān)統(tǒng)籌設(shè)置或合署辦公改革提供試驗條件和機會，增強省級以下黨政機構(gòu)設(shè)置自主性。

二是統(tǒng)籌配置各類編制資源。要把機構(gòu)編制當(dāng)作我們黨和國家的重要執(zhí)政資源來科學(xué)配置，從控制編制數(shù)量，轉(zhuǎn)向注重綜合考慮人員數(shù)量與質(zhì)量、綜合統(tǒng)籌人力資源在不同機構(gòu)中的配置結(jié)構(gòu)，打破人力資源身份壁壘，形成科學(xué)合理的編制管理體制。在嚴(yán)控機構(gòu)編制總量的前提下，具體配置要具有更大靈活性，給地方更多自主權(quán)。

三是統(tǒng)籌推進(jìn)中央和地方改革。加強頂層設(shè)計與鼓勵基層創(chuàng)新相結(jié)合、整體設(shè)計與分步實施相結(jié)合、全面推進(jìn)與重點突破相結(jié)合，明確優(yōu)先順序、重點任務(wù)，突出改革整體性、協(xié)同性、漸進(jìn)性，妥善處理各種利益關(guān)系。中央和地方改革要整體協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、穩(wěn)步推進(jìn)；上級政府與下級政府改革要協(xié)調(diào)推進(jìn)，給予下級政府更大自主權(quán)。

四是依法推進(jìn)機構(gòu)和行政體制改革。充分發(fā)揮法律對機構(gòu)和行政體制改革的促進(jìn)、規(guī)范、保障作用，做好有關(guān)法律制定、修改、完善工作，盡快制定、修改有關(guān)機構(gòu)設(shè)置和編制管理法律法規(guī)，完善國家機構(gòu)組織法律規(guī)范體系，推進(jìn)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。依法明晰中央、地方政府管理權(quán)限，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。黨政合并設(shè)立和合署辦公，既要確定范圍和種類，更要明確法律依據(jù)，分清相關(guān)法律責(zé)任。

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⑥蔡立輝、龔鳴：《整體政府：分割模式的一場管理革命》，《學(xué)術(shù)研究》，2010年第5期。

責(zé)編/楊鵬峰 美編/于珊

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