習(xí)近平總書(shū)記指出：“干部干部，干是當(dāng)頭的，既要想干愿干積極干，又要能干會(huì)干善于干，其中積極性又是首要的。”黨的十八大以來(lái)，黨中央從嚴(yán)從細(xì)地規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部行為，干部隊(duì)伍普遍經(jīng)受了深刻的思想政治洗禮，精神面貌正迎來(lái)新的良好變化。但是，仍有一些基層干部慨嘆“為官不易”“官不聊生”，甚至個(gè)別干部存在“為官不為”“干事容易惹麻煩”“不出事就是好事”“多干不如少干”等消極思想和心態(tài)，這嚴(yán)重阻礙了基層改革和治理創(chuàng)新的推進(jìn)。因而，如何最大限度地調(diào)動(dòng)基層干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，營(yíng)造“敢于擔(dān)當(dāng)，為官有為”的政治生態(tài)，是落實(shí)黨的十九大精神，提升基層治理能力的關(guān)鍵。

客觀剖析基層治理困境是調(diào)動(dòng)基層干部積極性的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

基層干部不僅僅是頂層設(shè)計(jì)的直接執(zhí)行者，也是身處改革前沿的“弄潮兒”，他們對(duì)待工作的積極性是決定改革成敗的關(guān)鍵之一。當(dāng)前絕大多數(shù)基層干部都能立足崗位、奮發(fā)有為、盡職盡責(zé)，但仍有少數(shù)干部存在“庸、懶、散、慢”等問(wèn)題，這其中有個(gè)體動(dòng)因，更深層次的原因還是其在基層治理變革過(guò)程中面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

價(jià)值困境。其實(shí)質(zhì)是如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)利益的代表與整合。在傳統(tǒng)壓力型體制和“維穩(wěn)”任務(wù)導(dǎo)向下，部分基層干部壓力巨增，且基層干部更多面臨待遇一般、晉升無(wú)望的難題，從而難以激勵(lì)其產(chǎn)生足夠的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)和擔(dān)當(dāng)精神，難以作出完全貼合公共利益的行為抉擇。與此同時(shí)，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷與利益的分化加劇了基層社會(huì)的離散化、碎片化，基層群眾對(duì)于基層干部依然存在著“中央是好的，大政方針是正確的，但基層干部卻無(wú)法滿足黨和群眾對(duì)其的期待”的不信任態(tài)度。

制度困境。其實(shí)質(zhì)是如何推動(dòng)基層治理體系現(xiàn)代化?；鶎又卫砑仁菄?guó)家權(quán)力向基層延伸并為社會(huì)訂立規(guī)則的過(guò)程，更是依法界定基層政府權(quán)責(zé)和行為規(guī)范的過(guò)程。然而，層層加碼、層層追責(zé)導(dǎo)致基層政府形成了“上壓下擠”的尷尬局面，“上面千條線，下面一根針，既要穿的過(guò)，又要拉的伸”，這需要基層干部在對(duì)上和對(duì)下的雙重壓力下做出回應(yīng)與調(diào)適。但在基層實(shí)際工作中，有的基層干部在權(quán)責(zé)失衡和單一治理主體下疲于奔命、負(fù)重前行，有的干部害怕對(duì)政策的理解不透徹、害怕?lián)?zé)、害怕越“紅線”而得過(guò)且過(guò)、流于形式。

能力困境。其實(shí)質(zhì)是如何推動(dòng)基層治理能力現(xiàn)代化。基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的復(fù)雜性考驗(yàn)著基層干部在多樣性社會(huì)中謀求利益調(diào)適和構(gòu)建共同體秩序的治理能力。但是，客觀來(lái)講，受傳統(tǒng)官本位思想、基層編制改革、干部選拔任用和教育培訓(xùn)機(jī)制等因素的限制，基層工作對(duì)于社會(huì)精英和優(yōu)秀人才缺乏足夠的吸引力，同時(shí)還有部分基層干部整體素質(zhì)和能力水平有待提升，其思維方式、工作作風(fēng)和服務(wù)能力與基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平不相符，從而使基層黨組織的統(tǒng)籌能力、基層干部的法治化、民主化、智能化、專(zhuān)業(yè)化能力等方面存在不足。

深刻透視“為官不為”誘因是解碼制約基層干部積極性的關(guān)鍵

從歷史上講，干事不積極、職業(yè)倦怠甚至“為官不為”是一種客觀存在的政治現(xiàn)象，過(guò)去有、現(xiàn)在有，將來(lái)也難以完全杜絕。有的地方將“為官不為”認(rèn)定為“四風(fēng)”問(wèn)題，有的地方則將其認(rèn)定為一種“微腐敗”。從本質(zhì)上可以將“為官不為”界定為違反行政倫理的行為，即是一種“不負(fù)責(zé)任”的行為。筆者曾對(duì)四川大學(xué)全國(guó)干部教育培訓(xùn)基地培訓(xùn)的參訓(xùn)干部進(jìn)行抽樣調(diào)查，通過(guò)對(duì)來(lái)自不同地區(qū)的2094名基層干部的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)、職業(yè)倦怠感、自我效能感以及個(gè)人—組織適配度等方面進(jìn)行調(diào)查分析，認(rèn)識(shí)到只有深刻透視“為官不為”的誘因，才能有針對(duì)性地提出清除制約基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的負(fù)能量的有效對(duì)策。

首先，行政人格是影響“為官不為”的重要內(nèi)因。行政人員獨(dú)立人格是行政價(jià)值、行政目標(biāo)和具體行政行為等在單個(gè)行政主體身上的道德體現(xiàn)，具體表現(xiàn)為行政人員的心態(tài)與動(dòng)機(jī)、思想觀念與權(quán)力觀以及被內(nèi)化的一系列個(gè)人道德品質(zhì)。理想信念缺失、責(zé)任意識(shí)淡薄是基層干部“為官不為”的內(nèi)在成因，獨(dú)立的行政人格是破解“為官不為”的主體性動(dòng)力。

其次，組織制度是影響“為官不為”的核心要因。僅僅依賴(lài)于個(gè)人道德品質(zhì)不足以促進(jìn)組織長(zhǎng)效良好運(yùn)轉(zhuǎn)，制度建構(gòu)的核心是權(quán)力配置和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，通過(guò)組織制度厘清各類(lèi)職責(zé)的界限與范圍，通過(guò)組織制度去調(diào)和組織內(nèi)部個(gè)人之間的矛盾、個(gè)人與組織之間的矛盾，進(jìn)而規(guī)范和引導(dǎo)個(gè)體的行為模式，這些是確保負(fù)責(zé)任行為持續(xù)保持的關(guān)鍵。

第三，組織文化是影響“為官不為”的關(guān)鍵外因。諸如組織范例、行為守則以及職業(yè)信條等組織文化，其非正式性功能同樣能在潛移默化中對(duì)組織成員的行為產(chǎn)生極大的影響。如果不能破除官場(chǎng)中根深蒂固的官本位思想、人情關(guān)系、固有習(xí)性等不正之風(fēng)，就很難建立起信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、勇于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的行政文化，從而影響一些基層干部出于對(duì)自身工作穩(wěn)定的考慮不積極甚至消極作為。

最后，社會(huì)期望是影響“為官不為”的根本動(dòng)因。社會(huì)期望包括公眾對(duì)行政人員的看法以及他們?cè)诖蟊娢幕兴w現(xiàn)的公眾形象，其實(shí)質(zhì)是以群眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度倒逼官員重視在民主政體下建立良好的政社關(guān)系和干群關(guān)系，提升政府公信力實(shí)現(xiàn)職業(yè)成就感。如果沒(méi)有公眾參與公共服務(wù)評(píng)價(jià)、行政問(wèn)責(zé)等機(jī)制約束，就會(huì)在官員中形成“干不干都一樣”“干多干少都一樣”的消極心態(tài)，并由此衍生出“為官不為”的消極行為。

有效激發(fā)“為官有為”動(dòng)機(jī)是調(diào)動(dòng)基層干部積極性的行動(dòng)指南

短期而言，健全完善組織制度是提升并維持基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的重點(diǎn)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還需要還原基層干部獨(dú)立的人格，更多地關(guān)注基層干部個(gè)體的心理成長(zhǎng)和平衡構(gòu)建，將公共精神、行政文化要求內(nèi)化為基層干部的自覺(jué)行為。

提高基層干部自我認(rèn)知價(jià)值。在選拔聘用過(guò)程中，可以更多考慮候選人的組織承諾，將具有更高公共服務(wù)動(dòng)機(jī)、勵(lì)志公職的人員納入基層干部隊(duì)伍；舉行入職宣誓，強(qiáng)化基層干部的責(zé)任意識(shí)和榮譽(yù)感；在履行職責(zé)過(guò)程中，強(qiáng)化基層政府自身的公信力培育，提升基層干部隊(duì)伍的社會(huì)認(rèn)同度和美譽(yù)度。

強(qiáng)化基層干部隊(duì)伍的行為激勵(lì)。堅(jiān)持裁量與分配中的公正，打破平均主義，善于運(yùn)用組織認(rèn)同，提高基層干部與政府組織價(jià)值的契合度；尊重基層干部的職業(yè)期望與工作動(dòng)機(jī)，改進(jìn)激勵(lì)方式和問(wèn)責(zé)機(jī)制，完善績(jī)效考核制度；探索基層干部的勝任力結(jié)構(gòu)維度，努力做到“人盡其才、人事相宜”，激發(fā)其工作潛能；改進(jìn)柔性領(lǐng)導(dǎo)方式，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與下屬之間的交流與溝通，增強(qiáng)雙方的互信、尊重。

提升基層工作的職業(yè)吸引力。完善基層干部任命任用機(jī)制，推動(dòng)雇員制，創(chuàng)造良性職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和成長(zhǎng)環(huán)境；培育融洽、親和、人性化的組織文化和團(tuán)隊(duì)精神使基層干部接受、認(rèn)可并內(nèi)化為組織目標(biāo)；通過(guò)工作輪換、工作擴(kuò)大化、豐富化等工作再設(shè)計(jì)的方法增強(qiáng)基層工作的創(chuàng)新性和多樣性。

構(gòu)建職業(yè)道德教育長(zhǎng)效機(jī)制。分類(lèi)制定基層干部職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)，完善職業(yè)道德教育的內(nèi)容體系，創(chuàng)新職業(yè)道德評(píng)價(jià)機(jī)制，健全職業(yè)道德監(jiān)督體系，通過(guò)制度設(shè)計(jì)把基層干部行為規(guī)范和職業(yè)道德教育同廉政建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)結(jié)合起來(lái)；注重系統(tǒng)化、層次化的理論灌輸與個(gè)性化、情感化的心理引導(dǎo)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)從填鴨式、號(hào)召式的單向灌輸方式向平等討論、共同學(xué)習(xí)的互動(dòng)交流方式轉(zhuǎn)變，提高職業(yè)道德教育的實(shí)效性；著力培育職業(yè)道德文化環(huán)境，營(yíng)造德行一致的社會(huì)氛圍，確立德行有用的價(jià)值理念，建構(gòu)德行成本的補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)將道德規(guī)范的要求真正轉(zhuǎn)化為基層干部的內(nèi)在品格。

【本文作者分別為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、全國(guó)干部教育培訓(xùn)四川大學(xué)基地教學(xué)部主任】

責(zé)編：李 懿 / 賀勝蘭