【摘要】探索推動宅基地“三權分置”改革，可以激活數(shù)百萬億的農(nóng)村宅基地市場，不但可以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、讓城鄉(xiāng)走向融合，而且可以讓鄉(xiāng)村獲得城市的社會資本，止住衰敗、走向振興，因而具有非常大的必要性和迫切性。

【關鍵詞】宅基地 “三權分置” 鄉(xiāng)村振興

【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A

據(jù)新華社報道，2018年1月15日，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上表示，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權。農(nóng)村宅基地“三權分置”改革的啟動，對解決當前農(nóng)村宅基地的改革死結(jié)與鄉(xiāng)村振興都非常重要，也關系農(nóng)民的福祉。

宅基地“三權分置”改革的必要性、迫切性及重要意義

探索推動宅基地“三權分置”改革，如果步子能夠邁得足夠大，可以成功激活數(shù)百萬億的農(nóng)村宅基地市場，不但可以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、讓城鄉(xiāng)走向融合，而且可以讓鄉(xiāng)村獲得城市的社會資本，止住衰敗、走向振興，因而具有非常大的必要性和迫切性。

就必要性而言，首先，農(nóng)村宅基地數(shù)量龐大，但閑置、低效率使用數(shù)量巨大。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)建設用地面積為91612平方公里，而農(nóng)村建設用地面積為191158平方公里，農(nóng)村建設用地面積是城鎮(zhèn)的2倍以上。農(nóng)村集體建設用地主要包括三部分，即鄉(xiāng)村企業(yè)用地、公益性建設用地及宅基地，在農(nóng)村的19萬多平方公里的建設用地中，農(nóng)村宅基地面積為13萬平方公里，約占70%。由于2.8億農(nóng)民進城打工，加上近億人近年來變成城鎮(zhèn)居民，大量的宅基地處于閑置與低效率利用狀態(tài)，有些人估計占三分之一，也就是6000多萬畝，而閑置不用狀態(tài)約有一半，也就是3000多萬畝。

其次，農(nóng)村財產(chǎn)權收益無法提升，城鄉(xiāng)居民財富差距愈拉愈大。農(nóng)民擁有2億多畝的宅基地，基本上沒有獲得多少財產(chǎn)性收入。近年來雖然多次提升農(nóng)民財產(chǎn)性收益，但一直沒有突破1%，主要原因還是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)——宅基地一直沒有改革，成為一塊沉睡的資產(chǎn)。而城鎮(zhèn)居民，尤其是大城市居民，在一線城市擁有一套房子可能就變成了千萬富翁，在二三線城市也會因為擁有房屋而變成百萬富翁。農(nóng)民擁有如此龐大的宅基地，但其實際財產(chǎn)價值屈指可數(shù)。主要原因是我國規(guī)定宅基地只能在本村集體成員內(nèi)部交易，事實上是無法交易，致使其真正的價值并沒有顯現(xiàn)出來。農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)數(shù)量差距愈拉愈大。

再次，農(nóng)民工無法賣宅進城買房，無法完全融入城市、變成市民，拖延了城市化進程。目前大量農(nóng)民工中真正能夠在城市購買房屋的比例很小，一個重要原因是他們無法賣掉宅基地作為首付進行置換。正如國務院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦所講的：“如果農(nóng)民的房子可以賣的話，收益就不僅僅是辦旅游那點收入，當?shù)氐牡貎r就起來了，農(nóng)民的集體用地、宅基地價格可能就不止翻一番兩番了。農(nóng)民土地值錢了以后，有些人可以把這個房子賣掉，手頭就有錢了，就可以進城買房了，促進城里房地產(chǎn)去庫存。這是理論和政策上非常實際的問題。”

就迫切性而言，首先，不讓交易導致城鄉(xiāng)資源阻斷，城鄉(xiāng)融合無法實現(xiàn)；通過宅基地使用權的流轉(zhuǎn)，可以促進要素市場化的形成。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律”。而目前我國農(nóng)村極其稀缺的土地資源，尤其是農(nóng)村建設用地一直未被市場合理配置，建設用地指標與地方實際需求嚴重脫節(jié)，導致資源利用效率非常低下。擁有大量宅基地的農(nóng)民也無法享受城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的紅利。如果能夠通過宅基地“三權分置”改革，促進農(nóng)村土地要素的市場化，就可以打破城鄉(xiāng)土地要素的分隔，使城鄉(xiāng)要素資源同權同利。

其次，不讓交易導致村莊逐步衰敗、難以活化；如果允許交易，則可止住鄉(xiāng)村衰敗、活化村莊。由于宅基地無法流轉(zhuǎn)，只能以征地的形式單向向城市流出，村莊間無法進行交易，更無法吸引城市資源下鄉(xiāng)配置鄉(xiāng)村資源，導致鄉(xiāng)村不斷衰敗。而通過宅基地“三權分置”改革，把使用權放活，就可以吸引城市資源來建設鄉(xiāng)村，從而打破鄉(xiāng)村原來的封閉，打破封閉的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓鄉(xiāng)村發(fā)展引進外來活水。

再次，如果宅基地市場建立起來，我國的GDP會迅猛增加。近年來一些發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村宅基地其實一直在地下進行交易著，但由于政策限制，這些閑置的宅基地沒有合法的交易渠道，價格遠遠低于其價值。僅從目前全國各地的建設用地增減掛鉤試驗來看，每畝價值近10萬元，一旦交易市場透明，其價格應該立即翻倍，也就是每畝20萬元。我國農(nóng)地有3億畝，照此計算就是60萬億。有些人認為應該是每畝50萬元，那全國因此會增加150萬億的市場價值。如果將這些價值計入GDP，相信我國的GDP將因此而大增。

宅基地“三權分置”的核心原則

深化宅基地“三權分置”制度改革，必須堅持宅基地的使用權可以流轉(zhuǎn)，不僅僅在村莊內(nèi)部流轉(zhuǎn)，也不僅僅在縣域農(nóng)村戶籍內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而且應該允許在城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)。其流轉(zhuǎn)期限可長可短，最長可以與國有土地流轉(zhuǎn)看齊，即70年。只有這樣才可以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

第一，宅基地使用權應當自由流轉(zhuǎn)。有關宅基地的流轉(zhuǎn)，有各種各樣的觀點。完全自由派主張宅基地使用權的流轉(zhuǎn)不應該受到任何限制，應當如建設用地使用權一樣自由流轉(zhuǎn)。而限制使用權流轉(zhuǎn)學派認為，流轉(zhuǎn)會損害農(nóng)民根本利益。其實我國宅基地私下流轉(zhuǎn)比較多的地區(qū)是發(fā)達地區(qū)，中西部大量農(nóng)村的宅基地在閑置著。要相信農(nóng)民是理性經(jīng)濟人，但要賦予農(nóng)民宅基地使用權的流轉(zhuǎn)權利。允許交易，對農(nóng)民來講非常重要。

第二，農(nóng)村土地改革應擴大農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍。過去宅基地的流轉(zhuǎn)主要限制在村莊集體成員內(nèi)部。因為本集體成員都有宅基地，所以這種規(guī)定實質(zhì)上等同于不讓流轉(zhuǎn)。未來應該允許宅基地使用權不僅僅在同縣域的農(nóng)村戶籍內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而且還可以在城市之間流轉(zhuǎn)。只有這樣，才能吸引城市資源來建設鄉(xiāng)村，打破城鄉(xiāng)之間資源流轉(zhuǎn)的障礙，讓鄉(xiāng)村能夠活起來。

第三，宅基地流轉(zhuǎn)的時間應該足夠長，應該跟國有土地流轉(zhuǎn)時間一致，即70年。2017年8月，國土資源部會同住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，事實上已經(jīng)突破了城鄉(xiāng)土地供應的二元分化。為防止出現(xiàn)“以租代售”，在國內(nèi)首批13個試點中，北京公布的試點方案就規(guī)定“只租不售”“單次租期不得超過10年”。而農(nóng)村宅基地使用權改革應該邁出更大步伐，只有延長到70年，才能真正激活市場。

第四，放活宅基地使用權流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)宅交易市場。農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)目前還受到諸多限制，而建立起一個農(nóng)村集體建設用地的自由流轉(zhuǎn)市場非常重要，只有實現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地與城市國有建設用地“同地同價同權”，使要素市場平等化，宅基地使用權才能真正流轉(zhuǎn)。未來應該允許宅基地使用權自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，還應該允許農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租。

農(nóng)村集體建設用地入市是未來的必然趨勢，但前提是必須明確產(chǎn)權主體及權益分配機制，建立統(tǒng)一的產(chǎn)權交易市場，防止公權力侵占。目前我國的農(nóng)村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問題，未來應該確權發(fā)證、明確農(nóng)民的權益，在此基礎上建設產(chǎn)權交易市場，喚醒農(nóng)村的沉睡資本。

構(gòu)建宅基地“三權分置”制度的配套體系

第一，建立宅基地產(chǎn)權明晰制度，二證齊全。我國農(nóng)村宅基地由于歷史與地域的差異，會有不少歷史遺留問題，但應該本著城市不動產(chǎn)登記的原則，在產(chǎn)權界定清晰的基礎上，納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，讓農(nóng)民拿到宅基地土地使用權證及房產(chǎn)證，保障農(nóng)民的宅基地權益。

第二，建立宅基地自愿有償退出機制，統(tǒng)籌利用騰退宅基地。隨著城鎮(zhèn)化的推進，每年有大量農(nóng)村居民變成城市居民，還有大量農(nóng)民在城鎮(zhèn)買房。應該探索農(nóng)民宅基地退出機制，不能讓村集體成為壟斷的唯一退出交易人。因為壟斷會產(chǎn)生低價，不利于宅基地退出市場的形成，也不利于農(nóng)民獲得首付資金在城鎮(zhèn)購房。近年來全國不少地區(qū)在探索農(nóng)民宅基地有償自愿退出，效果不錯。

第三，賦予宅基地抵押擔保權。城鎮(zhèn)居民可以用首付加上抵押貸款住上房屋，農(nóng)村宅基地改革也應該讓農(nóng)民獲得同等的權利。應該建立農(nóng)村宅基地的抵押擔保制度，讓農(nóng)民以宅基地的不動產(chǎn)權證作為抵押獲得抵押貸款，將農(nóng)民的沉睡資產(chǎn)喚醒。當然同時也要建立抵押物處置機制和貸款風險分擔、緩釋和補償機制，保證宅基地抵押制度的可持續(xù)性，防范并化解風險。

第四，建立宅基地取得置換制度。由于農(nóng)村地域發(fā)展的差別，農(nóng)民有遷移居住的愿望，可以探索宅基地取得的置換制度，實現(xiàn)農(nóng)民在本縣域范圍內(nèi)的自由遷移流動。

第五，建立宅基地民主管理制度。健全農(nóng)村土地管理議事決策機制、民主監(jiān)督機制、財產(chǎn)管理機制、服務群眾機制、矛盾糾紛調(diào)處機制，促進農(nóng)村土地基層管理的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。加強農(nóng)村土地利用、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃與管理工作，通過強化和優(yōu)化規(guī)劃來管控農(nóng)村宅基地利用。

要避免宅基地“三權分置”改革陷入風險

宅基地改革之所以爭議很大，不外乎有人擔心農(nóng)民把宅基地賣掉，會失去安身立命之本，或者大量城市資本到農(nóng)村搶購囤積宅基地甚至亂占耕地。其實，只要把相關的規(guī)章制度建設好，這些問題都是可以迎刃而解的。國家其實已經(jīng)提出了宅基地改革的負面清單，那就是嚴守三條底線，即：土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。其實還可以制定更多的底線，比如退出宅基地的進城農(nóng)民必須有社保、禁止囤積宅基地等。

第一，進城農(nóng)民要完善社保。國家允許宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民實際流轉(zhuǎn)是兩個概念。主張禁止宅基地流轉(zhuǎn)的學者認為，宅基地使用權作為農(nóng)民最基本的生活保障，具有很強的社會保障性，是農(nóng)民的安身立命之本，如果農(nóng)民失去宅基地，就喪失了最基本的生存權，變成無家可歸的游民，影響社會穩(wěn)定。實際上，“三權分置”就是在保障農(nóng)民的資格權，流轉(zhuǎn)出去的只是宅基地使用權。允許宅基地使用權流轉(zhuǎn)，一方面可以讓農(nóng)民每年獲得流轉(zhuǎn)收益，另外也讓那些不需要宅基地的農(nóng)民獲得宅基地轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)收益。至于流轉(zhuǎn)風險，完全可以通過強制性的社?；獾簦虼诉@方面的擔心是不必要的。

第二，防止亂占耕地為宅基地。另一方面的擔心是，害怕農(nóng)民、村干部濫占耕地，將其變成非農(nóng)建設用地。其實，這個問題跟宅基地流轉(zhuǎn)關系不大。國家應該通過劃定基本農(nóng)田、并且建檔立卡的方式來防止耕地流失。這么多年來國家一直在堅守18億畝耕地紅線，最后耕地普查的結(jié)果卻是20多億畝。為什么農(nóng)田多了起來？就是因為種地有補貼，農(nóng)民把原來并不利用的閑置地也開墾了出來。如果以后宅基地流轉(zhuǎn)后土地價值升溫了，農(nóng)民也可能會把原來廢棄的土地利用起來，提高土地的利用效率。

第三，防止宅基地囤積，應該允許城鎮(zhèn)居民進村流轉(zhuǎn)宅基地，但應規(guī)定一省限流轉(zhuǎn)一處農(nóng)民宅基地。過去我國城市房地產(chǎn)不溫不火，后來被部分炒房團給炒起來了，以致于后來失控，造成大城市房價高企，后來通過限購限貸措施有效抑制了房價。其實農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)也可以采取類似政策，防止那些囤積者。當然也可以對流轉(zhuǎn)增值部分征收交易增值稅，防止那些過分炒作者獲得暴利。

宅基地改革有太多情懷在里面，目前其實最需要的是往前推進。只有走出第一步，才能看出其是否有價值。就如中國的改革開放一樣，剛開始也有諸多爭議，但持續(xù)下來，其結(jié)果有目共睹。宅基地改革有不少硬骨頭要啃，比如：如何打破二元土地制度壁壘、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，讓農(nóng)村集體建設用地也“聚寶生金”；如何合理利用農(nóng)民的閑置農(nóng)宅，讓沉睡的資產(chǎn)實現(xiàn)應有的價值；等等。

（作者為中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

【參考文獻】

①《我國將探索農(nóng)村宅基地“三權分置”》，中國政府網(wǎng)，2018年1月16日。

②《劉世錦：農(nóng)民自由賣地能救房市》，搜狐網(wǎng)，2016年8月19日。

責編/楊鵬峰 美編/于珊