【摘要】目前，我國社會養(yǎng)老保障體系呈現(xiàn)出“碎片化”的格局，城鄉(xiāng)二元分割、多軌制并行的現(xiàn)象較為突出，養(yǎng)老保障的可持續(xù)性較低，這將對社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定造成一定的影響。因此，我們應(yīng)重視解決養(yǎng)老保障中的“碎片化”問題，完善頂層設(shè)計，明確各級政府及社會部門應(yīng)承擔的責任，加強對社會養(yǎng)老的財政支持，推動社會養(yǎng)老保障走向“整合化”。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保障 碎片化 整合化 【中圖分類號】D57 【文獻標識碼】A

社會養(yǎng)老保障體系的完善是國家和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在應(yīng)對人口老齡化、滿足人民群眾對美好生活的需要、促進經(jīng)濟發(fā)展等方面具有積極意義。現(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系已逐步完善，但農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老水平相對滯后，這使得我國養(yǎng)老保障體系呈現(xiàn)出一定的“碎片化”格局，阻礙了城鎮(zhèn)化的推進，影響著我國和諧社會的構(gòu)建。為此，相關(guān)主體需基于我國養(yǎng)老保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀，針對“碎片化”格局中存在的突出問題，以“整合化”手段不斷完善社會養(yǎng)老保障體系。

我國社會養(yǎng)老保障體系尚處于探索發(fā)展期

近年來，我國參保人數(shù)不斷增長，截至2006年末，全國養(yǎng)老保險參保人數(shù)僅為18649萬人，而截至2016年末，全國養(yǎng)老保險參保人數(shù)已達到88777萬人。同時，對于在職工作人員，我國已經(jīng)基本實現(xiàn)了社會養(yǎng)老保障的全覆蓋；對于社會流動人員，社會養(yǎng)老保障也正在逐步普及。

當前，我國社會養(yǎng)老保障體系尚處于探索發(fā)展期，由于制度不夠健全，有一部分群眾選擇放棄養(yǎng)老保險。棄保的主體主要有以下幾類：一是下崗職工、無業(yè)人員；二是私人小型企業(yè)的職工；三是農(nóng)民工；四是工作不穩(wěn)定的務(wù)工人員。上述四大群體大都是社會弱勢群體，他們或是由于個人收入較低而被動棄保，或是由于對養(yǎng)老保險缺乏信心，對繳納保險的預(yù)期收益持悲觀態(tài)度而主動棄保。上述現(xiàn)象的出現(xiàn)，勢必會對我國社會養(yǎng)老保障體系的發(fā)展造成一定的影響。

此外，社保體系總體呈現(xiàn)出“碎片化”特征，這種“碎片化”主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是覆蓋面較窄，享受社保的人數(shù)有限，社保項目亟待擴充；二是公平性相對缺失，城鄉(xiāng)之間、機關(guān)事業(yè)單位與普通企業(yè)之間具有不同的養(yǎng)老保障體系。

社保體系“碎片化”的三大表現(xiàn)形式

一是城鄉(xiāng)社保二元分割。在社保覆蓋方面，一方面，城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障體系較為多樣化，而農(nóng)村的社會保障項目較為單一；另一方面，在已有的社會保障項目中，二者也存在著一定的差異。截至2016年末，基本養(yǎng)老保險覆蓋了我國近65%的人口，參保人數(shù)達到了8.88億，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保率達到80%，而農(nóng)村基本養(yǎng)老保險參保率不足50%。在保障金的繳納及領(lǐng)取方面，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障支出明顯低于城鎮(zhèn)。此外，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系的運行管理水平已較為成熟，服務(wù)質(zhì)量也較高，而農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障尚處于初級發(fā)展階段，專業(yè)化的管理體系尚未形成，管理重復(fù)、空白等現(xiàn)象仍然存在，服務(wù)質(zhì)量也相對較低。

二是機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)雙軌并存。機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保障體系仍然存在雙軌并存的現(xiàn)象，二者在養(yǎng)老保障方面具有較大的差異。首先，長期以來養(yǎng)老金統(tǒng)籌繳納方面差異較大，企業(yè)職工的養(yǎng)老保險一般由企業(yè)承擔20%，職工個人承擔8%；而機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金則由國家和單位共同承擔，個人無需繳納相關(guān)費用。2015年，《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》開始頒布實施，宣告了養(yǎng)老待遇“雙軌制”正式終結(jié)。但時至今日，各省市對該決定的實際執(zhí)行情況并不一致，真正實現(xiàn)養(yǎng)老金并軌仍任重道遠。其次，在養(yǎng)老金領(lǐng)取方面，企業(yè)職工的養(yǎng)老金代替率約為50%，而機關(guān)事業(yè)單位工作人員則達到90%，這與我國養(yǎng)老保障制度改革滯后存在較大關(guān)聯(lián)，也影響著社會養(yǎng)老保障體系的完善。

三是社保統(tǒng)籌層次較低，異地轉(zhuǎn)移困難。社保統(tǒng)籌層次較低主要表現(xiàn)為不同地區(qū)的社保管理各自為營，難以實現(xiàn)社保的轉(zhuǎn)移接續(xù)。雖然目前國家已出臺相關(guān)規(guī)定，允許社保轉(zhuǎn)移，但由于相關(guān)制度不夠完善，社保異地轉(zhuǎn)移的實際落實仍然面臨著一些困難，這會對社保的可持續(xù)性發(fā)展造成一定的影響。因此，十九大報告提出，要“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。全面實施全民參保計劃。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度”，這為我國社會養(yǎng)老保障指明了未來發(fā)展的方向。

社會養(yǎng)老保障如何由“碎片化”走向“整合化”

社會養(yǎng)老保障由“碎片化”走向“整合化”，首先應(yīng)加強中央調(diào)控、完善頂層制度設(shè)計。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國家應(yīng)承擔養(yǎng)老保障管理的重要責任，通過加強調(diào)控、完善各項制度，著力實現(xiàn)社會養(yǎng)老保障體系的公平。第一，完善養(yǎng)老保障制度目標設(shè)計，重視將基層實踐與頂層設(shè)計相結(jié)合。國家應(yīng)完善養(yǎng)老保障的相關(guān)制度，逐步消除養(yǎng)老保障中的身份限制，以覆蓋面廣、無歧視、可持續(xù)性強為養(yǎng)老保障發(fā)展的重要目標。第二，正確看待養(yǎng)老保障中的雙軌制問題，逐步實現(xiàn)雙軌并行。在并軌的過程中，應(yīng)不斷整合、優(yōu)化各項養(yǎng)老體制，提高養(yǎng)老保障的可持續(xù)性。國家應(yīng)加強對并軌過程的統(tǒng)籌管理，推進養(yǎng)老保障體系的多層次、多元化發(fā)展，避免并軌中出現(xiàn)“一刀切”等問題。第三，逐步提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)養(yǎng)老保障的全國統(tǒng)籌，打破不同地區(qū)之間的養(yǎng)老保障壁壘。一方面，國家應(yīng)逐步制定統(tǒng)一的養(yǎng)老保障改革機制，制定差異化的養(yǎng)老保障體系，實現(xiàn)各地區(qū)養(yǎng)老保障的統(tǒng)一發(fā)展。另一方面，國家應(yīng)加強對各地區(qū)養(yǎng)老金繳納、領(lǐng)取人數(shù)的動態(tài)監(jiān)控。同時，還應(yīng)實現(xiàn)養(yǎng)老金繳納年限的靈活化分段設(shè)置，多繳多得，少繳少得，為人們提供更多選擇，進一步減少退?，F(xiàn)象。

其次，要明晰各級政府和社會各界所承擔的責任。在解決養(yǎng)老保障“碎片化”問題的過程中，應(yīng)做到分工明確。各級政府主要承擔宏觀規(guī)劃、管理的職責。政府不僅應(yīng)重視對養(yǎng)老保障的統(tǒng)籌管理，還應(yīng)著力維護不同地區(qū)養(yǎng)老保障的公平性；地方政府應(yīng)積極響應(yīng)、落實國家關(guān)于養(yǎng)老保障的相關(guān)政策，制定有針對性的養(yǎng)老保障標準，切實推動本地區(qū)養(yǎng)老保障體系的完善。此外，社會各界力量應(yīng)明確自身所承擔的職責，企業(yè)應(yīng)積極承擔為員工繳納養(yǎng)老保險的責任。

再次，要加強財政支持，促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建過程，實質(zhì)是社會資源的再分配過程。我們要不斷充實社會資源，加快經(jīng)濟發(fā)展，為養(yǎng)老保障提供財政支持。其一，政府應(yīng)平衡不同代際之間的利益，使養(yǎng)老保障以及其他社會保障共同發(fā)展，加大對養(yǎng)老保障的財政補貼，提高養(yǎng)老保障的財政支出比例。此外，我們還應(yīng)積極借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，對養(yǎng)老基金進行增值管理。同時，還應(yīng)著力構(gòu)建強有力的監(jiān)督體系，加強對養(yǎng)老基金使用情況的監(jiān)管。其二，政府應(yīng)重視提高中低收入者的收入，控制物價水平，保證居民收入與物價水平基本一致，促進經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。其三，加快職業(yè)福利、慈善事業(yè)的發(fā)展，逐步完善商業(yè)養(yǎng)老保險體系，實現(xiàn)養(yǎng)老保障的主體多元化、路徑多層次。

（作者為河北師范大學法政與公共管理學院副教授）

【注：本文系河北省哲學社會科學規(guī)劃辦公室、河北省社會科學基金委托項目“河北省城鄉(xiāng)低收入群體現(xiàn)狀及社會救助長效機制研究”（項目編號：HB2012WT175）的階段性成果】

【參考文獻】

①孟榮芳：《“碎片化”：社會基本養(yǎng)老保障制度發(fā)展中的迷思》，《社會科學研究》，2014年第5期。

②趙曉芳：《社會保障碎片化：危害、成因與彌合路徑》，《中共福建省委黨校學報》，2013年第2期。

③蘇小燕：《鄉(xiāng)村旅游精準扶貧的創(chuàng)新路徑——基于社會保障理論的思考》，《地域研究與開發(fā)》，2017年第2期。

責編/陳楠 王妍卓 美編/于珊