【摘要】一直以來，我國慈善組織通過籌集慈善物資、開展慈善項(xiàng)目、傳播慈善理念等方式，在教育、醫(yī)療、扶貧等領(lǐng)域積極開展社會救助活動，取得了很多成績，也面臨一些發(fā)展困境。應(yīng)健全慈善組織參與社會救助的相關(guān)法律法規(guī)，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)慈善組織自身能力建設(shè)，完善監(jiān)督體系，促使其在社會救助中發(fā)揮積極作用。

【關(guān)鍵詞】慈善組織 社會救助 資源依賴 【中圖分類號】C913.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

慈善組織參與社會救助不可或缺

社會救助是社會保障體系中最基本的制度，是民生保障和脫貧攻堅(jiān)的一道安全網(wǎng)。作為社會的安全閥和減震器，社會救助受到世界各國的普遍重視，而慈善組織參與社會救助已成為世界范圍內(nèi)的共識。我國2014年2月21日發(fā)布的《社會救助暫行辦法》明確提出，要鼓勵引導(dǎo)社會力量參與社會救助。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加，經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，社會救助壓力陡增，此時推進(jìn)慈善組織參與社會救助，具有積極意義。

資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為：作為一個組織，不可能擁有達(dá)成目標(biāo)所需的一切資源條件，組織對外在環(huán)境的依賴是不可避免的。資源依賴?yán)碚摰闹饕^點(diǎn)有兩個：一是組織具有外在限制，組織會對外在環(huán)境中擁有重要資源的其他組織的需求作出回應(yīng)；二是組織具有外部依賴，為了確保組織的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)，需要盡可能地管理組織對外在環(huán)境的依賴情況。在社會救助上，無論是政府還是慈善組織，都不可能擁有承擔(dān)社會救助供給的全部資源，需要通過吸收、引進(jìn)、借助彼此擁有的資源來實(shí)現(xiàn)社會救助的目標(biāo)與使命。一直以來，我國慈善組織通過籌集慈善物資、開展慈善項(xiàng)目、傳播慈善理念等方式，在教育、醫(yī)療、扶貧等領(lǐng)域積極開展社會救助活動，取得了很多成績。相對于政府，慈善組織在參與社會救助方面，物資內(nèi)容更豐富，信息來源更加準(zhǔn)確，方法措施更加靈活，應(yīng)急反應(yīng)更快捷，具有獨(dú)特的優(yōu)勢作用，是當(dāng)前我國構(gòu)建功能完善、統(tǒng)籌銜接、務(wù)實(shí)管用、兜底有力的社會救助體系不可或缺的一支力量。

當(dāng)前我國慈善組織參與社會救助，在法律法規(guī)、協(xié)調(diào)機(jī)制、組織自身以及監(jiān)督管理上面臨困境

法律法規(guī)困境。一直以來，我國沒有專門的社會救助法和慈善組織法，更沒有慈善組織參與社會救助的針對性法規(guī)制度。2016年9月實(shí)施的《中華人民共和國慈善法》是我國慈善領(lǐng)域立法的一大進(jìn)步，但其對于慈善組織參與社會救助，也只有原則性的表述，對于運(yùn)行模式、程序流程等沒有具體化的規(guī)定。在慈善組織領(lǐng)域，社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)作為慈善組織的三個法人組織形式，仍然以《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等行政法規(guī)為主線，立法層次屬于行政法規(guī)及以下，在強(qiáng)制力和規(guī)范力方面都顯得相對較弱，無法為慈善組織參與社會救助提供充分的法律保障。

協(xié)調(diào)機(jī)制困境。在社會救助方面，政府部門和慈善組織缺少合作，多數(shù)情況下是各自為戰(zhàn)，依靠自己的信息和資源為弱勢群體提供救助，沒有相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。政府和慈善組織溝通不暢，導(dǎo)致無法有效取長補(bǔ)短、形成整體性效應(yīng)。即便是各個慈善組織之間也缺乏協(xié)調(diào)合作，往往是各做各的，相關(guān)資源、信息無法共享。從而出現(xiàn)某些救助對象由于具備一些特征而獲得政府和慈善組織的重復(fù)性救助，另一些救助對象由于不具備某些特征而很難獲取救助的現(xiàn)象，造成救助資源浪費(fèi)、救助覆蓋面偏低。

組織自身困境。我國慈善組織起步較晚，一些組織在內(nèi)部治理、財(cái)務(wù)管理、人才培養(yǎng)等方面缺乏有效的管理制度，自身能力不強(qiáng)，難以較好地參與社會救助。志愿失靈理論告訴我們，慈善組織本身就具有四個缺陷：資源獲取方式特點(diǎn)決定的慈善不足，服務(wù)于特定群體產(chǎn)生的特殊主義，控制著慈善資源的人帶來的非民主化“家長式”作風(fēng)，難以吸引專業(yè)人才加入導(dǎo)致提供服務(wù)的業(yè)余性。這些問題一方面導(dǎo)致政府對這些慈善組織不信任，影響雙方的協(xié)調(diào)合作；另一方面使得社會對慈善組織認(rèn)可度不高，造成慈善組織籌資困難，影響社會救助活動開展。

監(jiān)督管理困境。從政府監(jiān)督上看，九龍治水式的多頭監(jiān)管，往往容易導(dǎo)致監(jiān)而不管、空頭監(jiān)管。登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、審計(jì)部門等對慈善組織參與社會救助都負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，但在現(xiàn)實(shí)中卻存在職責(zé)不清、責(zé)任不明等問題，導(dǎo)致政府監(jiān)督不到位。由于慈善組織參與社會救助涉及的善款募捐、資金運(yùn)作、慈善支出等都處于不完全透明狀態(tài)，外界較難獲取相關(guān)信息，導(dǎo)致社會監(jiān)督無路徑。近些年發(fā)生的慈善組織募捐丑聞，暴露了監(jiān)督管理方面存在的問題，影響了慈善組織參與社會救助的公信力。

完善我國慈善組織參與社會救助機(jī)制，發(fā)揮其積極作用

健全慈善組織參與社會救助的相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)前我國相關(guān)的法律法規(guī)制度呈現(xiàn)碎片化、零散化現(xiàn)象，需要通過頂層設(shè)計(jì)進(jìn)一步健全法律法規(guī)、完善相關(guān)制度來系統(tǒng)化解決，建立更加積極的慈善組織參與社會救助的政策法規(guī)體系。應(yīng)盡快出臺《社會救助法》，在法律上明確慈善組織參與社會救助的條件、程序、運(yùn)行規(guī)范等，為慈善組織參與社會救助提供法律指南和依據(jù)。應(yīng)適時出臺《慈善組織管理法》，理順慈善組織登記管理體制，提升立法層次，使慈善組織登記注冊、業(yè)務(wù)開展、監(jiān)督執(zhí)法等規(guī)范化、法制化，增強(qiáng)慈善組織社會公信力。出臺《慈善組織參與社會救助實(shí)施辦法》，明確慈善組織參與社會救助的權(quán)益和職責(zé)，提升可操作性。

建立慈善組織參與社會救助協(xié)調(diào)機(jī)制。服務(wù)型政府是現(xiàn)代政府發(fā)展的歷史方向，也是人民政府的必然要求。要進(jìn)一步深化行政體制改革，推進(jìn)政府職能不斷轉(zhuǎn)變，本著建設(shè)服務(wù)型政府的理念，科學(xué)定位政府與慈善組織在社會救助中的角色。政府與慈善組織在提供社會救助中擁有不同的優(yōu)勢資源，政府應(yīng)通過系列舉措，建立慈善組織參與社會救助的協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建雙方資源交流平臺，通過救助資源共享，充分發(fā)揮優(yōu)勢資源作用。在實(shí)踐中，以政府救助為主，慈善組織救助為輔，充分發(fā)揮政府部門的主導(dǎo)牽頭作用，建立和完善社會信任機(jī)制、信息共享機(jī)制、公共對話機(jī)制、公共承諾機(jī)制，釋放和拓展慈善組織的自主性空間，激發(fā)慈善組織參與社會救助的積極性。由政府提供政策支持和項(xiàng)目資金補(bǔ)貼，通過信息共享、部門聯(lián)動、項(xiàng)目協(xié)作等方式，把適合慈善組織提供的救助服務(wù)以采購、承包、委托等形式轉(zhuǎn)移給慈善組織承擔(dān)，合理調(diào)配資源，促進(jìn)信息共享，實(shí)現(xiàn)政府與慈善組織優(yōu)勢互補(bǔ)，降低救助成本，提高救助效率。

加強(qiáng)慈善組織自身能力建設(shè)。只有慈善組織能力提升，才能為社會救助事業(yè)注入更大的能量，才能使整個社會救助之河水源滾滾、川流不息。相對美國和英國較為成熟的慈善組織發(fā)展，我國慈善組織起步較晚，一些慈善組織自身能力不足，限制了其參與社會救助的效率和效能。慈善組織應(yīng)注重加強(qiáng)自身能力建設(shè)，開拓資金來源渠道，提高資金籌集能力，防止出現(xiàn)救助資金不足現(xiàn)象；完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以章程為核心，健全科學(xué)民主決策機(jī)制，防止“家長式”作風(fēng)；規(guī)范財(cái)務(wù)管理制度，科學(xué)設(shè)立賬目明細(xì)，使社會救助經(jīng)費(fèi)收支公開透明；優(yōu)化人才隊(duì)伍素質(zhì)，定期開展培訓(xùn)，提高社會救助專業(yè)化水平。

完善慈善組織參與社會救助監(jiān)督體系。加強(qiáng)政府部門的行政監(jiān)督，世界上許多國家都設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本國慈善組織的監(jiān)督。建議立足我國國情，搭建民政部門監(jiān)管為主，相關(guān)行業(yè)主管部門、財(cái)稅審計(jì)部門為輔的聯(lián)合行政監(jiān)管體系，多渠道、多層次對慈善組織進(jìn)行監(jiān)管。加強(qiáng)社會監(jiān)督力度，一方面，搭建新聞媒體、第三方評估機(jī)構(gòu)和服務(wù)對象滿意度評價“三位一體”的監(jiān)督體系；另一方面，加強(qiáng)信息公開，搭建慈善組織參與社會救助信息公開平臺，讓社會救助相關(guān)運(yùn)作透明化，接受社會各界的監(jiān)督和評議。加強(qiáng)慈善組織自律監(jiān)管，建立慈善組織內(nèi)部質(zhì)量控制和財(cái)務(wù)公開制度，推動慈善組織行業(yè)自律、相互監(jiān)督，從組織內(nèi)部有效監(jiān)控慈善組織社會救助行為。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）

【參考文獻(xiàn)】

①張卓元、吳敬璉、厲以寧：《政府職能轉(zhuǎn)變與政府治理轉(zhuǎn)型》，廣州：廣州經(jīng)濟(jì)出版社，2015年。

責(zé)編/賈娜 美編/于珊