凈化與重塑農(nóng)村政治生態(tài)是實(shí)現(xiàn)基層有效治理的重要內(nèi)容，解決農(nóng)村政治生態(tài)不平衡、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，必須提高對(duì)基層民主監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)，通過(guò)進(jìn)一步健全村務(wù)公開(kāi)制度、拓展村民代表會(huì)議制度的監(jiān)督功能、強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督功能來(lái)重塑鄉(xiāng)村政治生態(tài)，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保障。

當(dāng)前影響鄉(xiāng)村政治生態(tài)的突出問(wèn)題

農(nóng)村基層違紀(jì)違法現(xiàn)象持續(xù)存在

其一，在違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神和“四風(fēng)”問(wèn)題方面，重點(diǎn)包括用公款或集體資金吃喝、請(qǐng)客送禮、變相旅游和奢侈浪費(fèi)，以及大操大辦婚喪喜慶事宜和借機(jī)斂財(cái)；生冷硬推、吃拿卡要等亂作為、慢作為、不作為和庸政、懶政、怠政；與民爭(zhēng)利、欺壓百姓等。

其二，在征地拆遷和工程建設(shè)等領(lǐng)域，重點(diǎn)包括在征地拆遷中違規(guī)操作、弄虛作假，或者侵占截留、虛報(bào)冒領(lǐng)征地補(bǔ)償款；在拆除違法建設(shè)中徇私枉法、失職瀆職；在農(nóng)林水利、公路交通等農(nóng)村工程招標(biāo)投標(biāo)、工程建設(shè)中官商勾結(jié)、貪污賄賂等。

其三，在農(nóng)村“三資”管理使用方面，重點(diǎn)包括違規(guī)處置農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源，損害集體利益，為本人或者他人謀取私利；設(shè)立“小金庫(kù)”，侵吞、截留、挪用、坐支公款或集體收入；濫發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼和各種名目的財(cái)物等。

其四，涉農(nóng)政府專(zhuān)項(xiàng)資金管理方面，重點(diǎn)包括在城鄉(xiāng)基層救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、扶貧、救濟(jì)、疾病防控、合作醫(yī)療、惠農(nóng)補(bǔ)貼等政府專(zhuān)項(xiàng)資金以及公益捐贈(zèng)資金的撥付、使用、分配環(huán)節(jié)中，違規(guī)操作、貪污、挪用、侵占，或者假公濟(jì)私、優(yōu)親厚友、吃拿卡要等。

其五，在執(zhí)法、監(jiān)管、公共服務(wù)等窗口行業(yè)和領(lǐng)域方面，重點(diǎn)包括充當(dāng)黑惡勢(shì)力“保護(hù)傘”，利用農(nóng)民辦證、建房、入學(xué)、入保、計(jì)生和興辦公益事業(yè)等機(jī)會(huì)搞亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派和收受“紅包”禮金、購(gòu)物卡等問(wèn)題。

上述問(wèn)題的出現(xiàn)，與農(nóng)村民主監(jiān)督的缺失直接相關(guān)。在一些地方，農(nóng)村基層監(jiān)管機(jī)制失效，對(duì)干部缺少有效制約；基層權(quán)力公開(kāi)與民主監(jiān)督流于形式，輿論監(jiān)督往往是盯大放?。粌?nèi)部管理混亂，監(jiān)管制度不健全，工作程序不規(guī)范，容易出現(xiàn)監(jiān)管疲軟；懲處威懾失靈，小官貪腐行為更加大膽?；鶎蛹o(jì)委以及執(zhí)法機(jī)關(guān)人員少，力量薄弱，加之權(quán)力有限，經(jīng)費(fèi)得不到保障，查辦案件依賴(lài)于“民不舉，官不究”，削弱了辦案震懾作用。有些基層領(lǐng)導(dǎo)包庇袒護(hù)，干擾辦案，導(dǎo)致對(duì)腐敗案件、腐敗人員打擊不力，量刑過(guò)輕，使得他們心存僥幸，在違法違紀(jì)的道路上越走越遠(yuǎn)。

部分農(nóng)村基層黨員干部存在作風(fēng)問(wèn)題

其一，思想僵化保守，安于現(xiàn)狀不思進(jìn)取。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分村干部在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等方面缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，過(guò)分局限于執(zhí)行上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交代的瑣碎事務(wù)，思想較為保守僵化，一些偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展存在幾十年不變的狀態(tài)，充分反映出村干部 “坐等靠要” 的平庸思想狀態(tài)。主要表現(xiàn)在：第一，一些農(nóng)村基層黨員干部對(duì)自身職責(zé)定位不明確。不少農(nóng)村基層干部對(duì)自身工作職責(zé)定位還不夠準(zhǔn)確，他們只習(xí)慣于完成上級(jí)機(jī)關(guān)所下達(dá)的任務(wù)，習(xí)慣于做好眼前急需做的工作，甚至只滿(mǎn)足于上傳下達(dá)，對(duì)于群眾服務(wù)、精準(zhǔn)扶貧漠不關(guān)心，更不用說(shuō)用發(fā)展的眼光看問(wèn)題。第二，缺乏擔(dān)當(dāng)精神。一些農(nóng)村基層干部面對(duì)因土地征收和流轉(zhuǎn)、土地確權(quán)、城市化拆遷、社會(huì)保障等問(wèn)題而引發(fā)的農(nóng)民群體性上訪、大規(guī)模突發(fā)性事件等矛盾沖突，基本上也都是不冒進(jìn)、不出頭、不敢擔(dān)當(dāng)，形成一種“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的保守思想，最終損害的還是人民群眾的切身利益。第三，缺乏創(chuàng)新精神。不少農(nóng)村基層干部對(duì)工作中出現(xiàn)的新問(wèn)題新熱點(diǎn)新態(tài)勢(shì)不敢突破創(chuàng)新，只敢踩著前人的腳印戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、無(wú)所作為。黨群、干群關(guān)系也由“魚(yú)水關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;蛙水關(guān)系”，這些問(wèn)題不能不引起高度重視。第四，思想教育活動(dòng)較少，參與熱情度不高，思想宣傳力度和黨支部活動(dòng)力度不夠，干部參與教育培訓(xùn)積極性不高。

其二，忽視學(xué)習(xí)，不注重提升文化素質(zhì)，僅靠經(jīng)驗(yàn)治理，政策理論和法律知識(shí)缺乏，且理解能力有限，經(jīng)常犯主觀主義、教條主義錯(cuò)誤。首先，學(xué)習(xí)流于形式，動(dòng)力不足。有相當(dāng)一部分的農(nóng)村基層干部認(rèn)識(shí)不到學(xué)習(xí)的重要性，認(rèn)為學(xué)與不學(xué)區(qū)別不大，在農(nóng)村基層辦事關(guān)鍵靠經(jīng)驗(yàn)、靠關(guān)系，老百姓也不會(huì)在乎你是什么學(xué)歷、什么專(zhuān)業(yè)、有多少知識(shí)儲(chǔ)備。管理活動(dòng)經(jīng)常滿(mǎn)足于和老百姓田間扯皮，地頭斗嘴，討價(jià)還價(jià)。其次，學(xué)習(xí)的監(jiān)督考試制度嚴(yán)重缺失。有部分農(nóng)村基層干部反映其參加工作十幾年，每次考核測(cè)評(píng)全靠抄，相關(guān)單位基本不會(huì)組織考場(chǎng)考試，都是試卷發(fā)下去，大家辦公室隨便一抄后上交，更有甚者讓單位的年輕人代替，而考試組織者往往都是睜一只眼閉一只眼，認(rèn)為反正也是走個(gè)形式，又不是給自己學(xué)，沒(méi)有必要撕破臉。再次，注重形式，看輕本質(zhì)，理論與實(shí)踐結(jié)合不緊密。最后，學(xué)習(xí)難以長(zhǎng)期堅(jiān)持。巨大的工作生活壓力成為抵觸學(xué)習(xí)的擋箭牌，即使有時(shí)渴望學(xué)習(xí)也難有強(qiáng)大的毅力維持下去，更無(wú)法從“要我學(xué)習(xí)”轉(zhuǎn)入“我要學(xué)習(xí)”的境界。

其三，工作不務(wù)實(shí)，方法簡(jiǎn)單粗暴，獨(dú)斷專(zhuān)行，家長(zhǎng)主義作風(fēng)較為嚴(yán)重，不注重聽(tīng)取群眾的合理意見(jiàn)建議，理論與實(shí)踐脫節(jié)，形式主義較為嚴(yán)重，缺乏創(chuàng)新精神。一是服務(wù)意識(shí)和工作能力不強(qiáng)。一些農(nóng)村基層干部宗旨漸漸淡化，工作態(tài)度蠻橫，家長(zhǎng)主義和形式主義嚴(yán)重，主動(dòng)服務(wù)意識(shí)淡薄，在處理與人民群眾的關(guān)系時(shí)擺不正位置，工作方式方法簡(jiǎn)單、粗暴，態(tài)度蠻橫，存在不講理不講法的現(xiàn)象。工作作風(fēng)不實(shí)，責(zé)任心事業(yè)心不強(qiáng)，部分黨員干部對(duì)關(guān)系人民群眾切身利益的事情存在拖拉、推諉、扯皮、得過(guò)且過(guò)現(xiàn)象，對(duì)待工作敷衍塞責(zé)，效率低下，作風(fēng)不夠深入，工作不夠扎實(shí)，只求過(guò)的去，不求過(guò)的硬，只要數(shù)量、不重質(zhì)量，推一推、動(dòng)一動(dòng)，當(dāng)一天和尚撞一天鐘，不作為、慢作為的現(xiàn)象在個(gè)別農(nóng)村基層干部的身上仍有發(fā)生。二是缺乏監(jiān)督考核壓力。一方面，一些農(nóng)村基層干部鉆制度的空子，能不往自己身上攬責(zé)任的工作堅(jiān)決不去觸碰，群眾要求解決的問(wèn)題，你推我、我推你，只要不是自己簽的字，絕對(duì)跟自己沒(méi)關(guān)系。甚至一些貧困地區(qū)農(nóng)村基層干部利用職務(wù)之便，私吞扶貧款，私扣扶貧保障金，私評(píng)貧困戶(hù)，撈好處，賣(mài)人情。另一方面，農(nóng)村老百姓對(duì)監(jiān)督制度不清楚，盡管知道一些基層干部違規(guī)甚至違法的行為，但是不清楚監(jiān)督舉報(bào)渠道，甚至有些農(nóng)村基層干部利用威脅恐嚇等手段阻塞上訪渠道。三是考評(píng)體系不科學(xué)，影響工作積極性。由于相關(guān)規(guī)定的模糊，干部考評(píng)的程序、干部考評(píng)結(jié)果的形成和公開(kāi)、干部對(duì)考評(píng)結(jié)果的反饋及爭(zhēng)議處理等缺乏規(guī)范化的要求。如何使農(nóng)村基層干部考評(píng)結(jié)果成為干部獎(jiǎng)懲任免的硬桿子，避免人為因素，這還是農(nóng)村基層干部考核中的難題。

其四，生活上貪圖享受，講究排場(chǎng)，揮霍公款，鋪張浪費(fèi)問(wèn)題較為突出，道德敗壞，腐化墮落等等。在整頓四風(fēng)、反腐的高壓態(tài)勢(shì)之下，仍有部分干部不收斂、不收手，講排場(chǎng)，比闊氣，鋪張浪費(fèi)，盲目攀比，奢侈浪費(fèi)。部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部精神頹廢、思想空虛，早已將自己入職入黨時(shí)的誓言拋諸腦后。不思進(jìn)取，庸懶松散，有的拈輕怕重，安于現(xiàn)狀，開(kāi)口談享受、閉口要回報(bào)，不愿吃苦出力，不立新目標(biāo)，缺乏新動(dòng)力，陶醉于已經(jīng)取得的成績(jī)，滿(mǎn)足于現(xiàn)有常識(shí)和見(jiàn)解。

損害農(nóng)民利益的問(wèn)題還比較嚴(yán)重

農(nóng)村集體“三資”管理問(wèn)題。農(nóng)村集體“三資”管理方面的主要問(wèn)題反映在：一是村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)與民主監(jiān)管不到位，財(cái)務(wù)管理混亂；二是村級(jí)資產(chǎn)資源處置失當(dāng)，工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)工作徇私舞弊，資源浪費(fèi)和不合理使用現(xiàn)象突出，集體資產(chǎn)家底不清、產(chǎn)權(quán)不明，侵占、低價(jià)承包和變賣(mài)、隨意改變權(quán)屬或無(wú)償占用集體資產(chǎn)資源；三是存在違規(guī)挪用、擠占、截留、貪污政策支農(nóng)惠農(nóng)資金資源問(wèn)題。村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)的處置和財(cái)務(wù)收支雖然有理財(cái)小組的監(jiān)督，但是實(shí)際執(zhí)行難度較大，容易形成利益同盟。

土地征用中侵害農(nóng)民利益。隨著打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)的臨近，一系列惠農(nóng)政策的頻頻出臺(tái)，農(nóng)村土地的“含金量”（即因地而生的權(quán)利）上漲，農(nóng)民逐漸看到了土地的“資本”和“權(quán)利”屬性及土地巨大的升值空間，因而十分珍惜手中的土地。與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快推進(jìn)，土地供求矛盾日益突出，農(nóng)地成為農(nóng)戶(hù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、土地需求者多方爭(zhēng)奪的對(duì)象，因此而引發(fā)的沖突不斷。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，忽視農(nóng)村集體土地所有權(quán)和不規(guī)范的操作成為引發(fā)沖突的主要因素。

盡管農(nóng)村“兩委”具有法定的治村理政的權(quán)力，但在涉及土地出讓等重大事件時(shí)，必須獲得村民的特別授權(quán)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些村“兩委”在沒(méi)有取得代理授權(quán)的情況下履行代理職責(zé)，當(dāng)談判的結(jié)果與村民的訴求差距較大時(shí)，沖突也就不可避免。即便是合法的代理，代理人的立場(chǎng)偏差和談判能力不足也會(huì)引發(fā)沖突。其發(fā)生機(jī)理是：由于村“兩委”從政績(jī)工程出發(fā)，極力討好上級(jí)政府，急于撮合征地項(xiàng)目，因而談判過(guò)程中，代理立場(chǎng)發(fā)生偏移，表現(xiàn)出急于求成和諂媚的心態(tài)，受其影響，在談判過(guò)程中“兩委”較為被動(dòng)，不敢理直氣壯地主張權(quán)利，過(guò)分遷就土地使用者，甚至與征地者合謀侵犯農(nóng)民的權(quán)利。此外，“兩委”成員不是談判專(zhuān)家，對(duì)相鄰區(qū)域內(nèi)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和水平掌握不充分，導(dǎo)致失地農(nóng)民權(quán)益受損引發(fā)沖突，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村政治生態(tài)。

除上述外，當(dāng)前，在很多地方，還不同程度地存在假冒偽劣農(nóng)資，以及農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)受到不同程度的制約等問(wèn)題。

加強(qiáng)民主監(jiān)督是凈化和重塑鄉(xiāng)村政治生態(tài)的有效途徑

提高對(duì)農(nóng)村民主監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)

綜上而知，鄉(xiāng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，農(nóng)村公共事務(wù)的治理面臨著一系列的問(wèn)題。這就需要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中更加注重農(nóng)村社會(huì)的改革和建設(shè)，其中，加強(qiáng)民主監(jiān)督是完善農(nóng)村治理的有效途徑。

要破解鄉(xiāng)村治理的發(fā)展困境，除了做好民主選舉外，必須在民主監(jiān)督方面尋求突破。民主監(jiān)督是鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)容，可以成為農(nóng)村基層民主的一個(gè)重要生長(zhǎng)點(diǎn)。民主監(jiān)督是農(nóng)民權(quán)益的重要保障，是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理發(fā)展的重要手段和遏制村干部腐敗的重要機(jī)制。近年來(lái)，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，民主監(jiān)督已逐漸引起各級(jí)、各有關(guān)方面的重視，很多地方進(jìn)行了積極探索創(chuàng)新，如拓展村民代表會(huì)議的民主監(jiān)督功能、創(chuàng)新民主懇談會(huì)、建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和聯(lián)戶(hù)代表制度等等。特別是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)這一制度創(chuàng)新，已基本實(shí)現(xiàn)了全國(guó)性普及并取得了良好成效，為加強(qiáng)和完善民主監(jiān)督提供了重要支撐。如何使民主監(jiān)督走上制度化發(fā)展軌道，是鄉(xiāng)村治理迫切需要解決的重要問(wèn)題。

橫向上，村黨支部委員會(huì)是一個(gè)村的領(lǐng)導(dǎo)核心，具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力；村民委員會(huì)是農(nóng)村公共決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、公共事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，具有管理和執(zhí)行權(quán)；村民大會(huì)和村民代表大會(huì)具有決策和監(jiān)督權(quán)。村民委員會(huì)要向村民大會(huì)或村民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，接受監(jiān)督，而實(shí)際上在農(nóng)村這種具有禮俗傳統(tǒng)和“差序格局”特殊性的自治結(jié)構(gòu)中臨時(shí)性、會(huì)議式的監(jiān)督往往形同虛設(shè)。村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)組成的村“兩委”往往又是交叉任職，即領(lǐng)導(dǎo)核心與執(zhí)行機(jī)構(gòu)同體化。因此，從橫向分析公共權(quán)力的劃分看，當(dāng)前村莊內(nèi)明顯缺少一個(gè)掌握監(jiān)督權(quán)的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，且這個(gè)機(jī)構(gòu)需要保持一定的獨(dú)立性。

縱向上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接監(jiān)督效果相當(dāng)有限。村級(jí)事務(wù)的復(fù)雜多變性，容易造成村干部的逆向欺騙，如隱瞞信息，蒙蔽鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上層級(jí)政府相關(guān)監(jiān)督者。單向度的從上往下的監(jiān)督往往因?yàn)樾畔⒌碾y以有效全面掌握或者信息獲取的成本巨大而產(chǎn)生“信息壟斷”下的上行欺騙。這樣的情況下，充分調(diào)動(dòng)基層知情者的監(jiān)督積極性，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，制約和監(jiān)控村干部的職責(zé)履行，同時(shí)又能最大化地提供村務(wù)治理信息，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關(guān)政府形成監(jiān)督合力，上下聯(lián)動(dòng)，內(nèi)外一體，共同形成一個(gè)閉合有序的監(jiān)督環(huán)路。這就可以極大地預(yù)防基層農(nóng)村治理的腐敗問(wèn)題。

進(jìn)一步健全村務(wù)公開(kāi)制度

進(jìn)一步推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)，增加村務(wù)活動(dòng)的透明度，是對(duì)村級(jí)公共權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)控的必要前提，也是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。在村民自治過(guò)程中，要緊緊抓住農(nóng)民群眾普遍關(guān)心、涉及農(nóng)民群眾切身利益的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，如實(shí)公開(kāi)、及時(shí)公開(kāi)、經(jīng)常公開(kāi)。只有不斷提高村務(wù)公開(kāi)的質(zhì)量，努力增強(qiáng)村務(wù)公開(kāi)的實(shí)效，才能使村民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正落到實(shí)處。

村務(wù)公開(kāi)的具體內(nèi)容，可以根據(jù)各地的實(shí)際情況確定。每個(gè)行政村都要設(shè)立村務(wù)公開(kāi)欄，有條件的村要以“村務(wù)簡(jiǎn)報(bào)”“明白紙”等書(shū)面形式發(fā)放到戶(hù)，并通過(guò)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等形式公開(kāi)。一般的村務(wù)事項(xiàng)至少每季度公開(kāi)一次，涉及村民利益的重大問(wèn)題及群眾關(guān)心的事項(xiàng)要及時(shí)公開(kāi)。村級(jí)財(cái)務(wù)必須做到逐筆逐項(xiàng)公開(kāi)明細(xì)賬目。為了保證村務(wù)公開(kāi)的實(shí)效，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生的村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組應(yīng)認(rèn)真審查村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容是否全面、真實(shí)，公開(kāi)時(shí)間是否及時(shí)，公開(kāi)形式是否科學(xué)，公開(kāi)程序是否規(guī)范，并及時(shí)向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告監(jiān)督情況。

同時(shí)，在新時(shí)期應(yīng)全力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管和交易平臺(tái)建設(shè)，以進(jìn)一步規(guī)范集體資產(chǎn)管理和交易行為，確保資產(chǎn)處置全程“陽(yáng)光交易”。通過(guò)搭建聯(lián)網(wǎng)的集體資產(chǎn)監(jiān)管和交易平臺(tái)系統(tǒng)，進(jìn)一步完善集體資產(chǎn)的臺(tái)賬管理、立項(xiàng)處置、民主議決、信息公開(kāi)、合同鑒證、交易監(jiān)管等管理環(huán)節(jié)，使集體經(jīng)濟(jì)組織成員能及時(shí)地對(duì)資產(chǎn)交易過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)資產(chǎn)規(guī)范合理流轉(zhuǎn)，確保集體資產(chǎn)交易的公開(kāi)、公平、公正，是當(dāng)前加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理的有效途徑和手段，也是深化農(nóng)村綜合改革的創(chuàng)新舉措。同時(shí)，通過(guò)建設(shè)資產(chǎn)監(jiān)管和交易平臺(tái)，更加有效地約束農(nóng)村黨員干部的行為，促進(jìn)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，預(yù)防可能心存貪念的村干部損害農(nóng)民群眾切身利益。

拓展村民代表會(huì)議制度的監(jiān)督功能

權(quán)力缺乏制衡和監(jiān)督是腐敗的根源，是社會(huì)不和諧的導(dǎo)火索。民主決策和民主監(jiān)督的真正實(shí)現(xiàn)，才能有效防治權(quán)力產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，成為社會(huì)和諧穩(wěn)定的避雷針。村民代表會(huì)議制度，確立了村民代表會(huì)議在村民自治組織體系和運(yùn)行機(jī)制中的中樞地位，確保了村民參與的廣泛性、有序性、有效性和常規(guī)化，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共權(quán)力的有效制約和監(jiān)督，客觀上起到將基層黨的領(lǐng)導(dǎo)民主化和基層政權(quán)自治化的作用。

第一，加強(qiáng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議制度建設(shè)，做好村民會(huì)議的宣傳和召集工作，突出村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的民主決策和監(jiān)督的職責(zé)；依法明確界定村民代表會(huì)議的基本權(quán)力，如一定的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其中決策權(quán)應(yīng)嚴(yán)格限制；實(shí)施村民代表聯(lián)系戶(hù)制度，充分發(fā)揮村民代表作用。讓每位村民代表分別定點(diǎn)聯(lián)系若干戶(hù)，及時(shí)反映村民意愿，并負(fù)責(zé)主持召集所聯(lián)系的戶(hù)討論通過(guò)村內(nèi)重大事項(xiàng)。

第二，完善村民代表會(huì)議的利益表達(dá)功能。目前，村民代表會(huì)議在村級(jí)治理的實(shí)踐中有各種不同的形式，有的參與村級(jí)組織的決策，并擁有最終同意權(quán)，表現(xiàn)出較強(qiáng)的權(quán)力性組織性質(zhì)，但同時(shí)它的產(chǎn)生方式和成員受村黨支部和村委會(huì)的影響較大；有的參與村級(jí)事務(wù)的討論，是代表村民利益的議事性組織，其主要作用是上下溝通、利益表達(dá)、權(quán)力監(jiān)督，它可以通過(guò)利益表達(dá)而改變村級(jí)權(quán)威性組織的各種方案，或者參與村級(jí)權(quán)威性組織的決策，但不能直接作出決定，也不具有最終同意權(quán)和否決權(quán)，然而其成員構(gòu)成的獨(dú)立性強(qiáng)。盡管如此，村民代表會(huì)議代表村民利益這一點(diǎn)是毋庸置疑的。要盡量促進(jìn)村民代表會(huì)議通過(guò)各種利益?zhèn)鬟f、利益表達(dá)和利益訴求方式，間接實(shí)現(xiàn)村民對(duì)公共事務(wù)管理和公共利益整合的民主參與。

第三，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新強(qiáng)化村民代表會(huì)議的制約監(jiān)督功能。通過(guò)介入村級(jí)權(quán)力互動(dòng)過(guò)程，使村民代表會(huì)議成為鄉(xiāng)村公共權(quán)力運(yùn)作中重要的平衡性力量。村級(jí)治理是通過(guò)民主方式對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施治理的過(guò)程，也即鄉(xiāng)村社會(huì)公共權(quán)力的展開(kāi)過(guò)程。在行使公共權(quán)力時(shí)要建立相應(yīng)的組織，這些組織由于在權(quán)力體系中所處的地位不同，會(huì)形成不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，而不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系對(duì)于公共權(quán)力的運(yùn)作具有重要意義。村民代表會(huì)議就是介入村級(jí)公共權(quán)力中的重要力量，其主要成員能夠通過(guò)掌握村莊政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化資源，有效動(dòng)員普通村民，在選舉中利用他們?cè)谶x民中的影響力決定誰(shuí)能最終當(dāng)選為村干部；在日常村級(jí)治理的事務(wù)中，他們可以站在村莊和村民立場(chǎng)上，在利益和權(quán)力的互動(dòng)博弈中，與村黨支部和村委會(huì)形成的均衡態(tài)勢(shì)，為普通村民利益和村莊公共利益爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)；在參與村級(jí)治理過(guò)程中，他們可以利用其對(duì)村民的動(dòng)員能力和廣泛的村外聯(lián)系，形成對(duì)村級(jí)權(quán)力運(yùn)行的各種監(jiān)督。一些地方的村民代表會(huì)議在處理村級(jí)公共事務(wù)的過(guò)程中，充分表現(xiàn)出其在鄉(xiāng)村利益格局和權(quán)力格局中的重要作用，所通過(guò)的處理程序最大限度地保護(hù)了普通村民的利益能夠被公平對(duì)待。

第四，創(chuàng)新村民代表管理機(jī)制。建立村民代表“罷免”“請(qǐng)辭”“激勵(lì)”制度。對(duì)一些不能廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)、已失去廣大村民信任或不宜再擔(dān)任村民代表的，由本組1/5 以上村民提出要求“罷免”村民代表資格，可以啟動(dòng)“罷免”程序。對(duì)一些因身體或其他原因主動(dòng)提出辭去村民代表資格，在征求本小組村民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，召開(kāi)村民代表會(huì)議予以通過(guò)。對(duì)一些履行職責(zé)較好的村民代表，以不同形式給予獎(jiǎng)勵(lì)，以激發(fā)村民代表履職盡責(zé)的積極性、主動(dòng)性。

強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督功能

健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)管理制度，奠定民主監(jiān)督工作基礎(chǔ)。制度是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)賴(lài)以運(yùn)行的支撐，是有效展開(kāi)監(jiān)督工作的基礎(chǔ)。在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新過(guò)程中，應(yīng)充分注意制度的完整性和體系化。一是建立村務(wù)監(jiān)督工作例會(huì)制度，要求每月召開(kāi)一次村務(wù)監(jiān)督情況工作例會(huì)，對(duì)重大村務(wù)進(jìn)行評(píng)議、提出建議，對(duì)執(zhí)行情況和結(jié)果進(jìn)行審議；二是建立案例交流制度，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）紀(jì)（工）委定期組織村監(jiān)會(huì)主任進(jìn)行工作交流，選取各村典型案例進(jìn)行分析、討論，使監(jiān)督工作有經(jīng)可取、有例可循；三是推行村民說(shuō)事制度，每月固定日期作為村民說(shuō)事日，組織村干部、村監(jiān)會(huì)成員及聯(lián)村干部和村民一起圍繞村里大小事務(wù)進(jìn)行討論解決；四是建立村務(wù)監(jiān)督兩級(jí)會(huì)審制度，在村監(jiān)會(huì)對(duì)村務(wù)進(jìn)行日常審核的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）紀(jì)（工）委適時(shí)召開(kāi)村監(jiān)會(huì)主任會(huì)議，對(duì)日常監(jiān)督中存在的疑難問(wèn)題進(jìn)行集體會(huì)審；五是建立報(bào)告述職制度，實(shí)行村監(jiān)會(huì)每半年或一年向村黨組織和村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告工作制度，征求多方意見(jiàn)建議，接受評(píng)議。

組織評(píng)議會(huì)議，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的經(jīng)常化和程序化。經(jīng)常化是民主監(jiān)督成為習(xí)慣的要求，程序化是提高民主監(jiān)督效率的必要條件。村民監(jiān)督委員會(huì)要保持民主監(jiān)督的持續(xù)性。由于農(nóng)村的民主監(jiān)督是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，村民監(jiān)督委員會(huì)不僅監(jiān)督村務(wù)大事，還要對(duì)村干部日常的工作和道德行為進(jìn)行監(jiān)督，在行為方式方面潛移默化地影響村干部和村民的民主習(xí)慣。因此，評(píng)議會(huì)議定期召開(kāi)，民主監(jiān)督活動(dòng)要經(jīng)常進(jìn)行，民主監(jiān)督活動(dòng)的持續(xù)性也使農(nóng)民經(jīng)常的釋放壓力，農(nóng)民的要求也會(huì)得到正常的表達(dá)。村民監(jiān)督委員會(huì)要保證民主監(jiān)督的程序性。村民監(jiān)督委員會(huì)組織評(píng)議會(huì)議時(shí)應(yīng)遵循以下程序規(guī)則：評(píng)議會(huì)議本身運(yùn)行的程序性。程序化的民主評(píng)議就是以法律法規(guī)為依據(jù)，評(píng)議會(huì)議的立腳點(diǎn)、方式和方法都以黨和國(guó)家的方針、政策、法律、法規(guī)為依據(jù)。評(píng)議會(huì)議要在程序的軌道上運(yùn)行，按照法律和規(guī)則進(jìn)行活動(dòng)，如果程序化缺失，民主評(píng)議會(huì)議和民主監(jiān)督就會(huì)雜亂無(wú)章，達(dá)不到監(jiān)督的目的。

加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)委員的培訓(xùn)力度，力求“會(huì)監(jiān)督”。優(yōu)化選舉辦法。嚴(yán)格設(shè)置村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的產(chǎn)生條件，通過(guò)科學(xué)設(shè)置多種前置條件，對(duì)選舉辦法及選舉程序進(jìn)行合理優(yōu)化，在堅(jiān)持民主原則的前提下，盡可能將政治素質(zhì)高、主動(dòng)性強(qiáng)的村民選舉為村監(jiān)委成員。一方面，村監(jiān)委成員的產(chǎn)生要堅(jiān)持通過(guò)村民大會(huì)進(jìn)行直選，確保合法性，選舉辦法可采用公推差額直選，公推是為了確保黨的領(lǐng)導(dǎo)，差額的是為了擴(kuò)大選舉范圍，直選是為了民主公正。另一方面，村監(jiān)委成員的選舉過(guò)程中縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委要全程監(jiān)督，堅(jiān)決執(zhí)行親屬回避制度。提高村監(jiān)委成員素質(zhì)和能力，突出村監(jiān)委履職高效化。

強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提高監(jiān)督能力。一是培養(yǎng)法治素養(yǎng)，加強(qiáng)對(duì)《憲法》《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)以及中央、市縣等部門(mén)針對(duì)農(nóng)村自治和民主監(jiān)督相關(guān)規(guī)定進(jìn)行系統(tǒng)化的法律知識(shí)培訓(xùn)，包括村監(jiān)委的職能作用、權(quán)責(zé)劃定、監(jiān)督程序等制度的掌握，增強(qiáng)村監(jiān)委成員的依法履職能力；二是培養(yǎng)民主意識(shí)，開(kāi)展村民自治、民主選舉、民主監(jiān)督、參政議政等內(nèi)容的培訓(xùn)，提升村監(jiān)委成員的民主意識(shí)；三是加強(qiáng)履職技能，除了對(duì)依法監(jiān)督和依程序監(jiān)督技能的培訓(xùn)，要開(kāi)展如賬務(wù)、審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)督等專(zhuān)業(yè)技能的培訓(xùn)，還有諸如調(diào)查取證、現(xiàn)代化辦公等輔助技能的培訓(xùn)。引導(dǎo)村監(jiān)委成員明確職責(zé)，掌握監(jiān)督方法和技能，使其能監(jiān)督和會(huì)監(jiān)督。

注重村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)，不斷完善監(jiān)督體系。一是創(chuàng)新村務(wù)決策監(jiān)督模式，村委會(huì)對(duì)決策過(guò)程實(shí)行“五議決策法”，即所有村級(jí)重大事項(xiàng)必須通過(guò)黨組織提議、“三委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議決議、群眾評(píng)議的“五議”程序進(jìn)行決策和實(shí)施，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)全程監(jiān)督實(shí)施。 二是創(chuàng)新村務(wù)監(jiān)督手段，運(yùn)用信息技術(shù)，用電子觸摸屏將村集體“三資”情況及時(shí)公開(kāi)，并將村務(wù)財(cái)務(wù)信息搬上電視熒屏，村民足不出戶(hù)便可隨時(shí)查看村集體“三資”情況。三是創(chuàng)新村務(wù)監(jiān)督流程，推行“365”流程監(jiān)督法，即村監(jiān)會(huì)每月設(shè)立報(bào)賬日、村民說(shuō)事日和村情公告日3個(gè)固定日期。村財(cái)務(wù)、村公共資源交易項(xiàng)目和村干部廉情信息監(jiān)督流程都設(shè)置6個(gè)環(huán)節(jié)，其中村財(cái)務(wù)監(jiān)督需經(jīng)過(guò)經(jīng)手人簽字、證明人簽字、財(cái)務(wù)監(jiān)督小組蓋章、集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人簽字、會(huì)計(jì)審核記賬處報(bào)賬、財(cái)務(wù)公開(kāi)等6 個(gè)環(huán)節(jié)；村公共資源交易項(xiàng)目監(jiān)督需經(jīng)過(guò)工程項(xiàng)目的決策，招投標(biāo)，工程質(zhì)量、工期、工程驗(yàn)收，工程決算、審計(jì)，財(cái)務(wù)報(bào)賬及工程信息公告等6個(gè)環(huán)節(jié)；村干部廉情信息監(jiān)督則需經(jīng)過(guò)收集民意、信息分析、開(kāi)展調(diào)查、監(jiān)督落實(shí)、通報(bào)反饋、結(jié)果運(yùn)用等6個(gè)環(huán)節(jié)。村監(jiān)會(huì)不直接參與具體村務(wù)決策、管理等過(guò)程，而是通過(guò)列席有關(guān)黨務(wù)、村務(wù)或村“兩委”聯(lián)席會(huì)議，查閱有關(guān)檔案資料，接受群眾投訴，對(duì)村務(wù)決策、村務(wù)公開(kāi)、村級(jí)財(cái)務(wù)、村級(jí)集體“三資”管理、村公共資源交易及村干部的廉情及德、能、勤、績(jī)等進(jìn)行監(jiān)督，具體履行知情權(quán)、調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、建議權(quán)和核對(duì)權(quán)5項(xiàng)工作職權(quán)，實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督由事后監(jiān)督向全程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。四是嚴(yán)格按規(guī)定監(jiān)督，突出村務(wù)監(jiān)督內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化。圍繞村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“監(jiān)督什么”“監(jiān)督哪里”“怎么監(jiān)督”等問(wèn)題，加強(qiáng)村監(jiān)會(huì)監(jiān)督內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，探索實(shí)行“十監(jiān)督清單”制度，將村民最關(guān)心的決策程序、村務(wù)公開(kāi)、工程項(xiàng)目、貨幣資金、債權(quán)債務(wù)、收支票據(jù)、資產(chǎn)資源、合同履約、干部報(bào)酬、印章印簽等十項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容制成圖表，將監(jiān)督內(nèi)容細(xì)化為更多項(xiàng)監(jiān)督要點(diǎn)，體現(xiàn)在圖表上。“十監(jiān)督清單”簡(jiǎn)潔明了，便于村監(jiān)會(huì)對(duì)照操作，實(shí)現(xiàn)流程化監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督和精細(xì)化監(jiān)督。

完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的激勵(lì)和懲戒制度，促進(jìn)“愿監(jiān)督”。建立公平公正的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)獎(jiǎng)罰制度，年終對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)一年的履職情況進(jìn)行考評(píng)，對(duì)履行監(jiān)督到位的給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)履職監(jiān)督不到位的建議村民代表大會(huì)給予罷免和調(diào)整，以鞭策落后和調(diào)動(dòng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員履職的積極性。

一要加強(qiáng)制度激勵(lì)，授予村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)必要的資源。如果缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，村民可能導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)怠于行使監(jiān)督權(quán)?？梢钥紤]優(yōu)先設(shè)立競(jìng)選落敗者為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的候選人，并且村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員可以?xún)?yōu)先成為下屆村委會(huì)候選人，這些人員組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)就有更大的動(dòng)力進(jìn)行監(jiān)督，大大提高其監(jiān)督的積極性。二要強(qiáng)化懲戒制度。對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)人員不作為或因失職導(dǎo)致村級(jí)集體和村民利益造成較大損失的，要追究責(zé)任。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)委員有拒絕蓋章的權(quán)力，也不意味著他們能隨意干涉村“兩委”的日常工作。要使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)做到參與不干預(yù)、獻(xiàn)策不決策、做事不多事、監(jiān)督不越位。

【本文作者為國(guó)家行政學(xué)院研究員、博導(dǎo)；本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“鄉(xiāng)村治理中民主監(jiān)督的法理基礎(chǔ)與運(yùn)作機(jī)制研究”成果，項(xiàng)目編號(hào)：13BZZ019】

責(zé)編：趙博藝 / 欒大鵬