【摘要】特朗普政府國家安全戰(zhàn)略突出主權(quán)國家在國際體系中的重要地位，作出“經(jīng)濟安全即國家安全”的判斷，秉持“以實力求和平”的現(xiàn)實主義權(quán)力政治觀，強調(diào)外交應(yīng)服從于“美國第一”原則。特朗普政府國家安全戰(zhàn)略要實現(xiàn)的目標(biāo)與冷戰(zhàn)后美國歷屆政府所確立的目標(biāo)并無二致，在方式和路徑上卻做出了重大調(diào)整，對于當(dāng)前國際秩序?qū)a(chǎn)生重大影響。

【關(guān)鍵詞】美國  國家安全  國際體系    【中圖分類號】D83/87    【文獻標(biāo)識碼】A

自2017年1月20日宣誓就職以來，特朗普政府在指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、主體布局與政策路徑等方面對美國國家安全體系做出了重大調(diào)整。這些調(diào)整集中體現(xiàn)在特朗普政府迄今發(fā)布的三份戰(zhàn)略性文件之中，即國家安全戰(zhàn)略報告、國防戰(zhàn)略報告與核態(tài)勢評估報告。這些戰(zhàn)略報告勾勒出特朗普政府國家安全戰(zhàn)略的基本輪廓與核心要素，集中反映了美國的主要安全關(guān)切與應(yīng)對思路?？梢哉f，這些報告既是對特朗普執(zhí)政以來戰(zhàn)略思想與政策實踐的總結(jié)，同時也成為引導(dǎo)未來美國國家安全政策與外交戰(zhàn)略的指針，其影響不容低估。

特朗普政府國家安全戰(zhàn)略的主要內(nèi)核

特朗普政府國家安全戰(zhàn)略突出主權(quán)國家在國際體系中的重要地位，做出“經(jīng)濟安全即國家安全”的判斷，秉持“以實力求和平”的現(xiàn)實主義權(quán)力政治觀，強調(diào)外交應(yīng)服從于“美國第一”原則。這些凸顯出特朗普政府國家安全戰(zhàn)略具有明顯的國家中心主義、實用主義，乃至于單邊主義色彩。

第一，以主權(quán)國家為主要對象，重點關(guān)注并全面應(yīng)對大國戰(zhàn)略競爭。特朗普政府對當(dāng)前國際安全環(huán)境的認知是充滿憂慮的，甚至是悲觀的。在其首份國家安全戰(zhàn)略報告中，特朗普政府認為，美國面臨的是一個競爭性的國際安全環(huán)境，“美國要對所面對的世界范圍內(nèi)不斷增加的政治、經(jīng)濟、軍事競爭作出回應(yīng)”。在這一環(huán)境中，美國面臨著多元化的安全威脅，“當(dāng)前自由社會面臨的挑戰(zhàn)與過去一樣嚴峻，但卻更加多樣化”。其中的一個重要體現(xiàn)就是威脅來源主體多元化。特朗普政府將美國的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)者（challengers）分為三大類，一類為“修正主義強國”（revisionist powers）如中國與俄羅斯，稱這些國家正打造“同美國利益與價值觀相對立的世界”；一類為“無賴國家”（rogue states）如伊朗與朝鮮，稱“當(dāng)今世界災(zāi)難的根源在于一小撮無賴國家，它們違背了所有自由和文明國家的原則”；一類為以圣戰(zhàn)恐怖分子集團（jihadist terrorist groups）為主的跨國威脅組織（transnational threat organizations），稱“美國在繼續(xù)與‘伊斯蘭國’與‘基地’組織等這樣的圣戰(zhàn)恐怖分子集團進行一場長期的戰(zhàn)爭”。然而，這三大威脅并非等量齊觀，特朗普政府更加關(guān)注國家行為體，尤其是大國對美國所構(gòu)成的戰(zhàn)略威脅。2018年國防戰(zhàn)略報告開宗明義地表示：“國家之間的戰(zhàn)略競爭——而并非恐怖主義——是現(xiàn)在美國國家安全的首要關(guān)注點。”核態(tài)勢評估報告也明確將“重回大國權(quán)力競爭”列為一節(jié)的標(biāo)題。需要指出的是，特朗普政府眼中的大國競爭是全方位的、戰(zhàn)略性的，不僅包括經(jīng)濟領(lǐng)域，而且還延伸到地區(qū)秩序，乃至于意識形態(tài)領(lǐng)域。2017年美國國家安全戰(zhàn)略報告指出：“中國和俄羅斯開始重新主張他們的地區(qū)和全球影響力……他們正在爭奪我們的地緣政治優(yōu)勢并嘗試對國際秩序進行有利于他們的變革。”同時，宣稱“一種自由的和專制的世界秩序愿景的地緣政治競爭正在印太區(qū)域展開”。特朗普政府將大國戰(zhàn)略競爭視為美國的主要安全關(guān)切，這對于其國家安全戰(zhàn)略的構(gòu)建具有核心基礎(chǔ)作用，同時也意味著新世紀(jì)以來美國國家安全戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)向，即由打擊恐怖主義轉(zhuǎn)向應(yīng)對傳統(tǒng)大國挑戰(zhàn)。

第二，明確提出“經(jīng)濟安全”的論斷，聚焦經(jīng)濟振興，注重保持和提升美國競爭力。既然面臨著大國的戰(zhàn)略競爭，美國必須要強化其競爭能力，這必然要鞏固經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。實際上，美國歷屆政府對于經(jīng)濟的基礎(chǔ)性作用都保持著清醒認知，而特朗普政府更甚一籌，明確提出“經(jīng)濟安全即國家安全”的論斷，將經(jīng)濟振興、貿(mào)易平衡、競爭力水平等視為美國經(jīng)濟安全的重要基礎(chǔ)。為此，特朗普政府將“內(nèi)外聯(lián)動”，雙管齊下：就國內(nèi)而言，通過減少監(jiān)管負擔(dān)、進行稅改、增強基建、減少赤字以及支持教育等方式復(fù)興國內(nèi)經(jīng)濟，讓美國工人和企業(yè)受惠；從國外講，通過簽訂新的雙邊貿(mào)易投資協(xié)定并對現(xiàn)有協(xié)定進行更新、反對不公平貿(mào)易行為、打擊腐敗等方式推進自由、公平、互利經(jīng)濟關(guān)系的建立。此外，特朗普政府還強調(diào)必須增進競爭力，保持在技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域的優(yōu)勢，優(yōu)先發(fā)展對經(jīng)濟增長與安全至關(guān)重要的新興技術(shù)，如數(shù)字科學(xué)、加密技術(shù)、自動化技術(shù)、基因編輯、新材料、納米技術(shù)、先進計算技術(shù)以及人工智能，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，并實現(xiàn)在能源領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。

第三，奉行“以實力求和平”的權(quán)力政治觀，突出軍事力量的關(guān)鍵性作用。在特朗普政府看來，國際社會是一個自助體系，主權(quán)國家才是其自身安全與利益的最終保障者。因而，美國利益如何維護，世界和平如何保持，無不依賴于美國的實力地位。2017年美國國家安全戰(zhàn)略報告指出：“正如美國衰弱會招致挑戰(zhàn)，美國力量與信心會懾止戰(zhàn)爭，推進和平。”美國總統(tǒng)特朗普也宣稱：“唯有超凡的實力才能帶來長久的和平。”面對紛繁復(fù)雜的國際形勢以及多元化的安全挑戰(zhàn)，在諸多力量要素中，保持軍事優(yōu)勢具有特殊重要的意義，“美國軍事力量仍是影響力競爭的一個關(guān)鍵要素”。為了維護軍事安全，美國需要重建軍隊，懾止侵略，必要時戰(zhàn)勝敵人。因而，美國應(yīng)增加軍費支出，進行新的軍備采購，深化軍民融合戰(zhàn)略以恢復(fù)美軍創(chuàng)新能力，增加軍隊規(guī)模，保持戰(zhàn)備狀態(tài)，通過本土投資等方式保護美國國防工業(yè)基礎(chǔ)，維持美軍核武戰(zhàn)力結(jié)構(gòu)，并促進核力量與基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化，確保核武器的戰(zhàn)略威懾能力，“雖然核威懾戰(zhàn)略不能防止一切沖突，但它們對于防止核攻擊、非核戰(zhàn)略襲擊和大規(guī)模常規(guī)侵略至關(guān)重要”。 除了加強自身軍力建設(shè)之外，美國還將鞏固與盟友和伙伴的合作關(guān)系以增大美國的力量，以確保世界上任一區(qū)域不被某個強國主導(dǎo)，尤其是在印太、歐洲、中東等關(guān)鍵區(qū)域保障有利于美國的力量均衡。

第四，以商業(yè)式實用主義推進外交政策，務(wù)求服從于“美國第一”的戰(zhàn)略原則。這一點在特朗普政府對待國際多邊機構(gòu)的態(tài)度與原則方面可以窺見一斑。其首份國家安全戰(zhàn)略報告表示，美國將繼續(xù)參與多邊機構(gòu)并在其中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，“威權(quán)行為者很久就意識到多邊機構(gòu)的力量，并利用他們來推進利益，……如果美國將這些機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)讓與對手，塑造有利于美國發(fā)展的機遇就將喪失”。因此，美國必須領(lǐng)導(dǎo)并參與多邊論壇安排，以便塑造那些影響美國利益和價值的多項規(guī)則，如保持海洋、極地、外太空、數(shù)字領(lǐng)域等全球公域遵守規(guī)則，并保持其自由開放對于美國的繁榮與安全至關(guān)重要。然而，并不是所有的國際機構(gòu)，美國都同等看待，而是根據(jù)國際機構(gòu)在維護美國國家利益中的作用來區(qū)別對待，即有選擇地參與多邊機制。美國將優(yōu)先關(guān)注那些服務(wù)美國利益的多邊機構(gòu)，確保它們更加強大，并支持美國、盟友和伙伴的利益。與此同時，美國還突出強調(diào)國際機構(gòu)應(yīng)遵循責(zé)任權(quán)利對等的原則，表示“我們將要求其責(zé)任性，強調(diào)成員國共擔(dān)責(zé)任。若美國被要求為某個機構(gòu)提供不成比例的支持水平，我們將希望對這個機構(gòu)的方向與工作施加與之相稱的影響”?？梢姡绹七M外交政策的首要標(biāo)準(zhǔn)就是成本收益（主要是物質(zhì)收益）比，首要考量是這樣做對美國是否有利，而并不考慮這樣做對世界是否有害?？梢哉f，自我性與自利性成為特朗普政府外交政策的主要特點。

特朗普政府國家安全戰(zhàn)略成為國際體系穩(wěn)定的“負資產(chǎn)”

應(yīng)該說，特朗普政府國家安全戰(zhàn)略要實現(xiàn)的目標(biāo)與冷戰(zhàn)后美國歷屆政府所確立的目標(biāo)并無二致，即維持與鞏固美國的全球首要地位。然而，從方式和路徑上來看，特朗普政府卻做出了重大調(diào)整，對于當(dāng)前國際政治經(jīng)濟秩序?qū)a(chǎn)生不容忽視的影響。

特朗普政府把大國戰(zhàn)略競爭視為當(dāng)前國際關(guān)系的本質(zhì)特征，把軍事力量作為推進美國國家利益的主要工具，這將會導(dǎo)致大國之間“安全困境”的升級，從而對當(dāng)前國際安全體系的平衡與穩(wěn)定帶來極為不利的負面影響。大國是塑造與維系國際秩序的主導(dǎo)性力量，大國關(guān)系的好壞也成為衡量國際體系穩(wěn)定與否的一個最關(guān)鍵指標(biāo)。盡管對于美國實力的認知及其走勢存在不同觀點，但毫無疑問的是美國仍是當(dāng)前國際體系中最具綜合實力、最富戰(zhàn)略影響力的首要大國。國際體系結(jié)構(gòu)是主要行為體互動的結(jié)果，美國對于當(dāng)前國際體系特征的研判及其相應(yīng)的政策實踐也將對這一體系中的其他行為體帶來連鎖反應(yīng)。特朗普政府將中俄等大國視為“競爭者”“挑戰(zhàn)者”“對手”，同時以“非贏即輸”的零和式思維來看待這種競爭，這不可避免地引發(fā)了中俄等國的憂慮與警惕?？梢哉f，特朗普政府在界定“他者”身份的同時，也為“他者”界定了美國的身份。再加上，特朗普政府將軍事手段作為推進其國家安全戰(zhàn)略議程的一種主要政策工具，這極易引發(fā)大國之間“安全困境”升級，甚至于引發(fā)一定程度的軍備競賽。顯而易見，這種狀態(tài)無助于大國關(guān)系的改善，也不利于當(dāng)前國際安全體系的穩(wěn)定，并可能最終導(dǎo)致國際秩序的“失范”。

特朗普政府以自由貿(mào)易“受害者”的身份來認知當(dāng)前國際貿(mào)易體系，試圖通過單邊施壓手段重新定義國際貿(mào)易規(guī)則，從而令當(dāng)前本已不夠穩(wěn)定的國際經(jīng)貿(mào)秩序“雪上加霜”。如前所述，特朗普政府將經(jīng)濟安全上升為國家安全的一部分，甚至是根基性部分，這意味著美國在經(jīng)貿(mào)等議題上的立場將會更為強硬且不易妥協(xié)。自執(zhí)政以來，特朗普總統(tǒng)就多次表示美國是當(dāng)前多邊自由貿(mào)易體系的“受害者”，并聲言要終結(jié)這一狀態(tài)。為此，特朗普政府主要從三個方面著手：一是本著“公平互惠”的原則重新評估美國參與的多邊或雙邊貿(mào)易協(xié)定。特朗普總統(tǒng)就職后便發(fā)布行政命令，退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，并就《北美自由貿(mào)易協(xié)定》以及《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》等進行重新談判。二是將美國國內(nèi)法凌駕于國際貿(mào)易規(guī)則之上，采取單邊貿(mào)易審查、提高關(guān)稅等做法，試圖扭轉(zhuǎn)美國對外貿(mào)易的不平衡。例如，特朗普政府發(fā)起針對中國的“301調(diào)查”，以及對出口到美國的鋼鐵、鋁征收高額關(guān)稅等。三是對其盟國施加壓力，要求它們?yōu)槊绹陌踩Ｗo承擔(dān)更多財政責(zé)任。從某種程度上來說，美國與其盟國及伙伴的戰(zhàn)略關(guān)系也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即將安全議題與經(jīng)濟議題相結(jié)合，甚至不惜以安全議題相要挾，以便獲得更多的經(jīng)濟利益。特朗普曾宣稱，如果韓國不能在《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》談判中做出讓步，美國將可能考慮撤出在韓國的駐軍?？梢姡乩势照卫硐碌拿绹呀?jīng)不再是國際自由貿(mào)易體系的維護者，而是倡導(dǎo)貿(mào)易保護主義的旗手與推行貿(mào)易保護政策的急先鋒。鑒于美國是世界上最大的經(jīng)濟體，這種“以鄰為壑”的貿(mào)易保護行為不僅會對與美國有著密切貿(mào)易關(guān)系的國家造成不利影響，而且還會帶來不容忽視的外溢效應(yīng)與群仿效應(yīng)，勢必會對當(dāng)前國際貿(mào)易體系構(gòu)成重大沖擊。

特朗普政府對于國際機制抱持“有利則用、不利則棄”的態(tài)度，甚至于采取單邊主義的外交政策，勢將削弱當(dāng)前國際秩序的權(quán)威性與穩(wěn)定性，不利于國際社會團結(jié)應(yīng)對當(dāng)前全球治理面臨的難題與挑戰(zhàn)。特朗普總統(tǒng)對于國際機制始終抱有不屑一顧的態(tài)度，這一立場早在競選期間便已表露無遺。就任后，特朗普更是將這一理念轉(zhuǎn)化為實際政策，一方面削減美國對包括聯(lián)合國在內(nèi)的國際組織的經(jīng)費以及對外援助費用，另一方面掀起了一股“退群”浪潮：2017年6月1日宣布退出《巴黎協(xié)定》，10月12日退出聯(lián)合國教科文組織，12月12日退出《全球移民協(xié)議》。因而，有美國學(xué)者認為，“美國第一”實際上就意味著“美國單干”。特朗普政府自我、任性與一意孤行的做法損害的不僅是美國的國際形象，更損害了全球公益。它對于國際社會呼聲的漠視既反映了美國強權(quán)的不受制約，同時也折射出當(dāng)前全球治理存在的重大缺陷，即全球治理體系的“美國依賴癥”。正因如此，美國才可以有恃無恐地恣意妄為，才能夠置國際公約與世界福祉于不顧。這也從側(cè)面反映出當(dāng)前國際治理機制到了不得不變革的時候，國際社會應(yīng)當(dāng)共同努力，構(gòu)建一個秉持共商共建共享原則的更富代表性、均衡性、有效性的全球治理體系。

（作者為中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究院研究員；北京城市學(xué)院講師宋達對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①The White House, National Security Strategy of the United States of America, December 2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf，2018年4月5日。

②《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年。

責(zé)編/溫祖俊   美編/李祥峰