【摘要】推進農村治理法治化進程，是全面建設社會主義法治國家的基本要求。當前，我國農村治理法治化還存在諸多問題，需要通過整合資源、創(chuàng)新民主機制以及提升村干部法律意識來實現農村治理法治化。

【關鍵詞】農村治理  法治化  基層治理   

【中圖分類號】C916    【文獻標識碼】A

農村治理法治化面臨的困境

第一，農村治理難以取得預期的法律效果。在我國社會治理體系中，政府扮演著主導性的角色，政府主導的社會治理體系可以凸顯社會治理的公共性、權威性。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府而言，社會治理表面上是以促進地方經濟社會發(fā)展為目標，實際上是以維護基層社會穩(wěn)定為首要任務。隨著經濟社會的發(fā)展，農民經濟收入增加，權利意識覺醒，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的期望值越來越高。自從稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征稅、征糧等任務不斷弱化甚至消除，但公共服務職能卻逐漸增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著由管制型政府向服務型政府的過渡。面對農村社會的各種利益沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會治理過程中難以按照法律的要求辦事。在國家立法與鄉(xiāng)村習慣相沖突時，如果政府嚴格執(zhí)法，則可能會引發(fā)社會矛盾；如果政府為了維護穩(wěn)定而罔顧法律，法治的權威則會喪失，無益于社會矛盾的解決。村委會作為基層社會的自治組織，應在農民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間承擔緩沖的角色。當法律權威得到維護，社會矛盾就能夠較為順利地解決；當法律權威被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府破壞，農民訴求難以得到滿足，基層社會治理也就難以取得法律預期的實效。

第二，基層司法公信力不足，導致法律權威在農村缺位。從法理上看，司法作為權利救濟的最后一道防線，是極為重要的。如果司法這個最后防線被破壞，司法權威不具公信力，法律就可能會淪為一紙空文，那么在社會治理過程中，農民就無法通過司法途徑維護自己的權利。在農村社會治理中，糾紛解決是永恒的主題，農民通常按照習俗、習慣來講“理”，在信息不發(fā)達的時代，這種“理”是維系農村社會穩(wěn)定的重要規(guī)則。當法官按照法律的要求作出裁判，但責任分擔、證據認定等與農民所講的“理”不符時，農民就難以理解現代司法規(guī)則。很多農民在遇到糾紛或矛盾時，通常不愿意尋求司法救濟，除了成本高之外，還由于對現代法律規(guī)則的不了解，甚至是畏懼。實際上，農民這種畏懼心理的存在，很大程度上是對現代司法公信力的懷疑。

第三，村級組織權力運行不規(guī)范，弱化村級治理權威。村委會是自治組織，村委會人員是由村民直接選舉而產生的，理應按照農民的意愿和要求行使權力，促進村民自治體系的形成。但在農村人口流動的大背景下，村級民主治理只是一個虛幻的想象，農民參與的意愿較弱，村級自治權力難以實施監(jiān)督。近些年來，盡管以村民代表間接參與村級社會治理的形式取得了一定的成效，農民權利意識也逐漸形成，但一些村民代表通常與村里宗族勢力緊密相連，對村級選舉和決策產生影響，極大地弱化了村級治理的權威。

制約農村治理法治化進程的因素

第一，農村資源缺乏整合。從2006年全面推進農村稅費改革以來，國家不僅沒有從農村索取資源，反而通過各種惠農補貼向農村地區(qū)進行財政轉移支付，大大改善了農村生態(tài)環(huán)境，提高了農民生活水平。面對各級政府的惠農政策與資金，一些村委會干部為了獲得更多的資金支持，不得不通過各種途徑拉關系、走渠道，增加了諸多成本，浪費了農村本不富裕的資源。此外，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部與村組干部在推進農村治理法治化進程中沒有形成合力，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部缺乏責任心和法治意識，對于推進農村治理法治化不理解甚至是抵觸。綜合而言，物質資源、人力資源等農村社會應有資源未能有效整合，延緩了農村治理法治化的發(fā)展進程。

第二，農民對村級自治參與度不夠。以小農為主導的治理群體及代表并不具備推進法治化治理的能力，也欠缺相應的水平。一些地方村級治理機制不健全，村委會、支部委員會存在一定的矛盾。農民直接參與村級治理，是基層民主的一大創(chuàng)新，但實踐中，一些地方由于村干部的抵制，無法徹底實現農民直接參與。

第三，農民法律意識較為淡薄。農民長期生活在熟人社會的生活圈中，規(guī)則意識較為淡薄，對法律規(guī)則更是如此。推進農村治理法治化進程，必須要營造良好的法治氛圍，突出法律在農村社會治理中的權威。近些年來，我國通過普法教育、法治宣傳等培育農民法律意識，使得農民知法守法意識大為提升，但現今農民用法意識還存在不足。在農民的觀念里，熟人社會的規(guī)則并未因法律而改變，遇到糾紛還是希望通過熟人調解來解決，很少會走法律程序。

農村治理法治化的建構路徑

第一，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力資源與村域內部的精英資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，其權力源于法律授予，有國家強制力作為保障，在權威性上要遠遠高于村委會。村委會作為鄉(xiāng)村社會的自治組織，其最大優(yōu)勢是具備廣泛的群眾基礎，具有較強的動員能力。此外，村委會干部擁有一定的鄉(xiāng)土知識，對鄉(xiāng)村傳統(tǒng)、社會規(guī)則有著較深的了解，其缺點就是對法律知識了解不足，在鄉(xiāng)村糾紛及矛盾解決中偏重于情理。在鄉(xiāng)土規(guī)則濃厚的農村推進法治化，必須使村干部具備用法、懂法的能力與知識。事實上，在我國政府主導的法治建設過程中，政府并不能覆蓋鄉(xiāng)村社會的每個角落。因此，提升鄉(xiāng)村精英法律意識，發(fā)揮鄉(xiāng)村精英對人民群體的示范效應，對推進農村治理法治化具有重要作用?？傊龠M基層政府與鄉(xiāng)土精英兩種資源的結合，是推進農村治理法治化的基礎與保障。

第二，創(chuàng)新民主機制，推進農村社會治理的民主化。改進村級民主治理機制，是推進農村民主治理回歸本源的關鍵要素。在改革開放40年的時間里，我國農村民主治理從選舉民主到參與民主，再到今天的協(xié)商式民主，充分反映了農民民主意識的進步與覺醒。但面對農村社會流動性增強的現狀，農民的參與意識與治理能力還有所欠缺。因此，必須在實踐中不斷創(chuàng)新村級自治機制，擴大村民參與的范圍與力度，提升農村自治的法治化水平。創(chuàng)新村級自治機制能夠增強村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性，激發(fā)農民社會治理的潛能，使得村委會能夠民主決策和管理，減少村級組織內部的矛盾，為農村治理法治化奠定良好的群眾基礎。

第三，積極培育村干部的法律意識，發(fā)揮其示范帶頭作用。法治作為一種辦事規(guī)則、一種思維方式，應成為農村社會治理的基本方式，農民法律意識的提升和法治思維的培育，是推進農村治理法治化的關鍵要素。當前我國農民法律意識淡薄，一方面是由于廣大農民群體受教育程度較低，對國家法律缺乏了解，對鄉(xiāng)村社會事務缺乏主動參與的熱情與意識；另一方面是由于農民長期生活在熟人社會，對倫理規(guī)則的社會調控方式較為熟悉，也更加適應。所以，就當前情況看，在我國農村全面推進法治化，應該充分發(fā)揮基層政府的主導性，加強對鄉(xiāng)村干部的普法教育。鄉(xiāng)村干部是鄉(xiāng)村社會事務的領導者與引領者，是黨和國家與農民之間的橋梁與中介，是維護農村社會穩(wěn)定的重要力量。因此，只有提升鄉(xiāng)村干部的法律意識，培育他們的法治思維，提升他們化解社會糾紛的能力，農村治理法治化才能穩(wěn)步推進。

（作者為中共遼寧省阜新市委黨校副教授）

【參考文獻】

①呂德文：《破解農村治理法治化困境》，《中國黨政干部論壇》，2015年第7期。

②周鐵濤：《村級組織推進農村法治化治理的困境和路徑》，《行政管理改革》，2016年第11期。

責編/孫渴    美編/于珊

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。