【摘要】立法協(xié)商成果的運(yùn)用和反饋是立法協(xié)商程序不可分割的組成部分，具有工具和程序上的價(jià)值。但由于立法協(xié)商成果在實(shí)踐中普遍缺乏反饋機(jī)制，可從協(xié)商結(jié)果反饋原則、反饋渠道與方式、反饋機(jī)制的保障、成果的草案化等方面構(gòu)建規(guī)范化、程序化的立法協(xié)商成果運(yùn)用反饋機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】立法協(xié)商  反饋機(jī)制  建構(gòu)    【中圖分類(lèi)號(hào)】D927    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國(guó)當(dāng)前社會(huì)矛盾多發(fā)，利益主體多元化，規(guī)范有序地吸納社會(huì)各方的立法建議，保障各方立法參與者充分有效地表達(dá)其訴求或觀點(diǎn)，是民主立法的應(yīng)然選擇。為使立法協(xié)商機(jī)制規(guī)范化、程序化和制度化，需要建立健全立法協(xié)商成果的運(yùn)用和反饋機(jī)制。

地方立法協(xié)商成果運(yùn)用反饋機(jī)制建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)意義

立法協(xié)商不僅是立法民主化的體現(xiàn)，還能有效遏制部門(mén)利益法制化，監(jiān)督立法機(jī)關(guān)公平公正立法，提高地方立法質(zhì)量，具有工具和程序性?xún)r(jià)值。

工具價(jià)值：提高立法協(xié)商參與者的積極性。在對(duì)廣州市、珠海市、深圳市、汕頭市、北京市的人大常委會(huì)和廣東省政協(xié)各民主黨派進(jìn)行立法協(xié)商調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，參與調(diào)研的各行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、人民團(tuán)體、各民主黨派等代表委員普遍反映，立法協(xié)商缺乏程序規(guī)范，特別是協(xié)商成果運(yùn)用及反饋機(jī)制缺乏，立法意見(jiàn)和建議到底采納與否不得而知，花了大量時(shí)間和精力提供的書(shū)面建議石沉大海，這在很大程度上直接影響立法協(xié)商參與者的熱情和積極性。研究立法協(xié)商成果運(yùn)用及反饋機(jī)制就是為解決調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的關(guān)于反饋機(jī)制的共性問(wèn)題，促進(jìn)立法協(xié)商程序的完善。立法協(xié)商反饋機(jī)制不僅可以監(jiān)督立法決策的正當(dāng)性和合理性，還可以極大地鼓勵(lì)和促進(jìn)參與者的積極性。

程序價(jià)值：完善立法協(xié)商程序機(jī)制的必然要求。立法協(xié)商反饋機(jī)制是立法協(xié)商程序不可缺少的組成部分，目前各地沒(méi)有形成統(tǒng)一的立法協(xié)商程序，從各地實(shí)踐來(lái)看，大多只有立法協(xié)商參與者的表達(dá)立法建議環(huán)節(jié)，立法機(jī)關(guān)對(duì)參與者的建議反饋機(jī)制缺失或不規(guī)范。建構(gòu)立法協(xié)商成果運(yùn)用及反饋機(jī)制，是完善立法協(xié)商程序的必然要求，完善的協(xié)商程序能夠使得立法協(xié)商工作不但有規(guī)范可依，而且更具針對(duì)性、實(shí)效性和可操作性，使立法協(xié)商的功能得到有效發(fā)揮。

地方立法協(xié)商成果運(yùn)用反饋機(jī)制建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)困境

協(xié)商結(jié)果缺乏拘束力和實(shí)效力。立法協(xié)商成果是立法協(xié)商作用的直接體現(xiàn)，要發(fā)揮立法協(xié)商的價(jià)值，就應(yīng)當(dāng)使協(xié)商結(jié)果有一定的拘束力，能直接影響到立法者最終的決策。因此，立法協(xié)商成果的拘束力或者實(shí)際效果受到立法參與者的普遍關(guān)注。目前開(kāi)展的立法協(xié)商中，有的只有協(xié)商無(wú)結(jié)果，有的立法協(xié)商成果存在不全面的現(xiàn)象，有的是因?yàn)槿斯さ挠涗浰俣雀簧现v話(huà)者的語(yǔ)速導(dǎo)致部分內(nèi)容遺漏，有的是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)記錄人員有選擇性的記錄，還有的是對(duì)于那些與立法者不同的觀點(diǎn)，立法機(jī)關(guān)工作人員在歸納整理協(xié)商意見(jiàn)時(shí)，有選擇性地漏掉了。另外，由于立法協(xié)商主體地位不平等、加上沒(méi)有法定的立法協(xié)商程序，勢(shì)必會(huì)削弱立法協(xié)商成果的效力。立法協(xié)商中立法機(jī)關(guān)主要是被動(dòng)聽(tīng)取意見(jiàn)，其他參與者也主要是從各自的立場(chǎng)發(fā)表意見(jiàn)和建議，哪些意見(jiàn)被吸收采納，哪些意見(jiàn)被扔進(jìn)垃圾箱，對(duì)立法機(jī)關(guān)沒(méi)有明確的要求，在程序上也沒(méi)有明確的規(guī)定，這就使得立法協(xié)商的結(jié)果完全由立法機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定。

立法協(xié)商成果缺乏反饋程序要求。目前我國(guó)各地立法主體開(kāi)展的立法協(xié)商基本上沒(méi)有規(guī)定協(xié)商程序，而立法協(xié)商成果的反饋又是立法協(xié)商程序很重要的組成部分，由于立法協(xié)商成果缺乏反饋機(jī)制，更缺乏法定程序保障，所以立法協(xié)商成果對(duì)立法缺乏拘束力。立法實(shí)踐中，有的立法機(jī)關(guān)將協(xié)商成果束之高閣，完全不予反饋，有的立法機(jī)關(guān)沒(méi)有公開(kāi)反饋，有的立法機(jī)關(guān)僅對(duì)采納的建議進(jìn)行個(gè)別反饋，有的立法機(jī)關(guān)針對(duì)部分意見(jiàn)進(jìn)行了反饋但不及時(shí)，而且只是將立法協(xié)商成果以征求意見(jiàn)情況報(bào)告的形式在小范圍內(nèi)予以公開(kāi)。正是因?yàn)榱⒎▍f(xié)商成果反饋缺乏程序保障，導(dǎo)致立法協(xié)商流于形式。協(xié)商結(jié)果缺乏反饋的原因可能是因?yàn)槿肆?、?jīng)費(fèi)不夠，也可能是立法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)不一，不管什么原因都會(huì)在一定程度上挫傷參與主體的積極性，損害立法協(xié)商成果應(yīng)有的效果。

構(gòu)建地方立法協(xié)商成果運(yùn)用反饋機(jī)制

規(guī)定立法協(xié)商成果反饋的原則。立法機(jī)關(guān)反饋協(xié)商成果應(yīng)當(dāng)考慮以下三個(gè)原則：第一，是反饋及時(shí)原則，即立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向協(xié)商參與者或公眾反饋協(xié)商成果。反饋時(shí)間的長(zhǎng)短可根據(jù)立法的復(fù)雜程度、各方爭(zhēng)議的程度、立法建議影響范圍等方面來(lái)限定。第二，是反饋便民原則，即立法機(jī)關(guān)反饋協(xié)商成果時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮協(xié)商參與者或公眾是否方便收到反饋信息，所以反饋的形式、反饋的媒介應(yīng)盡可能地便民。第三，是集中反饋原則，即指立法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注問(wèn)題的協(xié)商成果應(yīng)當(dāng)通過(guò)集中的渠道、集中的方式進(jìn)行反饋。

規(guī)范立法協(xié)商意見(jiàn)的記錄方式與采納標(biāo)準(zhǔn)。首先是改革協(xié)商意見(jiàn)記錄方式。目前記錄協(xié)商意見(jiàn)，有的地方由工作人員用筆記錄，有的地方雇用速錄員記錄，但這些人為的記錄方式存在效率低，記錄不全面，成本較高的弊端。建議每次舉行立法協(xié)商會(huì)議時(shí)采用語(yǔ)音識(shí)別軟件記錄，既高效又省人力物力，而且還很公正，不會(huì)出現(xiàn)選擇性記錄的情況。其次是規(guī)范協(xié)商意見(jiàn)采納標(biāo)準(zhǔn)。意見(jiàn)的采納標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是合法、合理、公平公正、可操作的，合法是指協(xié)商意見(jiàn)與上位法、同位法進(jìn)行比較，不沖突不重復(fù)。合理是指協(xié)商意見(jiàn)具有科學(xué)依據(jù)、具有合理性。可操作性指協(xié)商意見(jiàn)不是一種理想狀態(tài)，而是符合實(shí)際工作的需要。如果協(xié)商結(jié)果符合上述標(biāo)準(zhǔn)則予以采納，若不符合上述標(biāo)準(zhǔn)則不予以采納。

明確協(xié)商成果反饋的內(nèi)容。協(xié)商成果反饋的內(nèi)容直接決定該反饋是否具有說(shuō)服力，影響到參與協(xié)商主體的積極性和熱情。因此應(yīng)當(dāng)明確協(xié)商成果反饋的內(nèi)容，一般而言，成果反饋應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：征求意見(jiàn)的基本情況、意見(jiàn)被采納的情況、意見(jiàn)未采納的情況及必要的說(shuō)明。

完善協(xié)商成果的反饋渠道及方式。由于立法意見(jiàn)量大且繁雜，限于人力和物力，逐條意見(jiàn)反饋很難做到，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將立法意見(jiàn)和建議歸納整理出重點(diǎn)問(wèn)題、難點(diǎn)問(wèn)題、熱點(diǎn)問(wèn)題以及共性問(wèn)題。針對(duì)不同問(wèn)題以不同方式反饋。對(duì)于共性意見(jiàn)，應(yīng)在常委會(huì)會(huì)議上所作的法律法規(guī)起草說(shuō)明、修改情況說(shuō)明、采納情況說(shuō)明以及草案對(duì)照稿中，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行集中統(tǒng)一的反饋回應(yīng)。對(duì)于大眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)集中反饋協(xié)商意見(jiàn)的采納情況。對(duì)于特殊意見(jiàn)，人大應(yīng)對(duì)提出意見(jiàn)者進(jìn)行專(zhuān)門(mén)反饋。對(duì)于個(gè)別問(wèn)題進(jìn)行個(gè)別反饋。對(duì)于合法性與合理性意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)區(qū)別反饋，對(duì)于偏激的意見(jiàn)也應(yīng)當(dāng)耐心、溫和的反饋。無(wú)論是統(tǒng)一反饋還是專(zhuān)門(mén)反饋，都要充分說(shuō)明對(duì)哪些意見(jiàn)予以采納或不予以采納，以及采納或不采納意見(jiàn)的理由。

規(guī)定協(xié)商成果反饋程序。立法協(xié)商是協(xié)商民主在立法中的體現(xiàn)，為保障立法協(xié)商反饋的嚴(yán)肅性，各立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定立法協(xié)商反饋的程序性規(guī)定，包括兩個(gè)方面：第一，立法協(xié)商具體負(fù)責(zé)部門(mén)向各立法協(xié)商參與者反饋各項(xiàng)內(nèi)容時(shí)均需嚴(yán)格按立法協(xié)商反饋程序的規(guī)定進(jìn)行。第二，各立法協(xié)商參與主體向立法機(jī)關(guān)反饋各項(xiàng)意見(jiàn)和建議時(shí)也應(yīng)按照反饋程序的規(guī)定進(jìn)行。

建立協(xié)商成果反饋的保障機(jī)制。一是言論自由的保障。立法協(xié)商參與者在立法協(xié)商過(guò)程中對(duì)各項(xiàng)意見(jiàn)和建議享有言論自由，任何行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)不得對(duì)此進(jìn)行審查、限制或追究法律責(zé)任。二是經(jīng)費(fèi)的保障。立法機(jī)關(guān)在立法協(xié)商過(guò)程中需要委托立法協(xié)商參與主體進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研的，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)調(diào)研經(jīng)費(fèi)保障。

（作者為廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院講師）

【注：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系研究”的子課題“人民代表大會(huì)制度的理論與實(shí)踐”階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①徐顯明：《我們需要什么樣的民主？》，《中國(guó)人大》，2016年8月5日。

責(zé)編/孫垚    美編/楊玲玲