黨的十九大報告中明確提出，“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標準建設雄安新區(qū)”。報告強調，雄安新區(qū)的未來建設要在實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的大框架下進行，要以疏解北京非首都功能為牽引。而關于如何規(guī)劃建設雄安新區(qū)，習總書記在新區(qū)設立之初曾指出要突出七個方面的重點任務，其中第四條是“提供優(yōu)質公共服務，建設優(yōu)質公共設施”。——這一點在最新頒布的《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》中得到體現，其中關于雄安新區(qū)的發(fā)展定位明確提出要“提升區(qū)域公共服務整體水平”，打造“基本公共服務均等”的區(qū)域協(xié)調發(fā)展示范區(qū)。因此，將三者結合起來思考，我們可以窺見一條值得探索的政策路徑：以公共服務均等化作為抓手，助推非首都功能疏解。

理論層面的可行性

享受公共服務是公民最基本的權利之一，而向民眾提供公共服務則是政府最基本的職責之一，其內容一般包括教育、醫(yī)療、文化、治安等?！?ldquo;十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》將以下8項列為我國基本公共服務指標：公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務、住房保障、公共文化教育、殘疾人公共服務等。根據公共經濟學理論，公共服務作為典型的（準）公共物品，具有非排他性與非競爭性。因此，在公共服務領域內市場機制往往是失靈的，缺乏利益驅動的私人部門一般不具備提供公共服務的主觀意愿。我們可以觀察到，在國際上，小政府大市場或弱政府強市場的國家結構往往會導致社會秩序混亂與公共設施破敗，例如印度、巴西等，所以在很大程度上提供公共服務也只能是政府的職責。公共服務均等化是在提供公共服務的基礎上更進一步，保障民眾普遍享有一定標準之上的基本公共服務，是彰顯社會公平正義的舉措，體現的是政府主動作為的擔當。其中“均等化”既可以理解為一種政策目標，也可以理解為一種政策手段：作為目標，是要通過政策調整，修正公共服務的不平等狀況；作為手段，公共服務均等化也具備政策引導的作用，能夠改變人和資源自由流動的速率甚至方向。從多個國家和地區(qū)的實踐經驗看，通過對公共服務資源進行重新配置，能夠有效引導民眾“用腳投票”，對于人口遷徙具有顯著的促進作用。因此，從這個角度講，將公共服務均等化應用于人員疏解（對于北京而言）或人才吸引（對于雄安新區(qū)而言）在理論層面是切實可行的。

實踐層面的側重點

在實踐層面，公共服務均等化的本質是對公共服務資源的供給與再分配，它涉及“均等化”的范圍界定與區(qū)域之間的差異。例如，馬慧強等（2011）學者對我國286個地級市（范圍）的公共服務均等化水平進行了測算，結果顯示我國城市間基本公共服務供給差異顯著，均等化水平呈現出從東部沿海向中西部地區(qū)不斷降低的特點。所以對于跨區(qū)域的政策制定而言，還涉及均等化對象與參照物兩個基本主體，也就是誰向誰看齊的問題?；氐叫郯残聟^(qū)建設的問題上，根據2014年中央對于新北京“四個中心”的定位（政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心），目前北京存在不符合首都功能定位卻又是雄安新區(qū)需要的功能（包括人才）。既然新區(qū)建設的基本任務之一是實現非首都功能的疏解，而疏解（吸引）的目標對象是自身所需的非首都功能（包括人才），那么公共服務均等化的對象就應該是雄安新區(qū)，參照物則是北京。這樣的話便需要重點思考以下四個基本問題：

問題①均等化的功能定位。按照著名心理學家赫茨伯格的“雙因素理論”，驅使人們行動的因素主要包括兩個，一是“激勵”因素，可以帶給人滿意感；二是“保健”因素，可以消除人的不滿。公共服務均等化作為疏解非首都功能的政策工具，主要應該冀望其起到“保健”還是“激勵”的作用，亦或兩者兼而有之？如果是前者，那么需要有其它非公共服務方面的政策措施發(fā)揮“激勵”作用，將疏解對象由北京吸引至雄安，然后令公共服務均等化發(fā)揮“保健”作用，使被吸引的人才在雄安得以安頓（將在后文做進一步討論）。

如果是后者，那么涉及問題②如何把握好均等化的力度：是向北京看齊還是超越北京？如果是向北京看齊，那么或許無法起到激勵的作用，因為沒有產生額外的動力驅使已經（或有機會）安居落戶的人才遷出北京——也就是說，既然遷和不遷都一樣，那么為什么要遷徙呢？

如果是超越，根據現有研究，影響公共政策均等化水平與效果的核心因素是財政支出。那么將涉及問題③為了讓均等化政策具備引導力，也就是能夠提供轉移疏解的額外動力。首先，均等化其水平應該超出北京多少？也就是說，超出多少便能夠起到“激勵”作用，為疏解對象提供遷徙的額外動力？超出有限尚可解決，如果水平遠超北京的話，勢必會涉及一系列政策成本問題。例如，當地財政是否可以負擔？中央財政轉移支付是否可以支持？由此產生的示范效應，是否會令其它地方跟風效仿，進而導致“揠苗助長”？又或者到中央政府“跑”政策，導致難以平衡不同地區(qū)的利益關系……更何況，政策過于向一方傾斜將會造成一種新的不平等——此類情況被學界稱為“肯定性行動悖論”，在價值層面頗具爭議。除此之外，依靠不計成本的過度投入而形成的雄安模式也不具有作為“示范區(qū)”的可復制性。其次，標準長期超出北京還是短期超出北京？如果是前者，那么遇到的問題與上文提及的一樣，可能會產生政策成本與不公平等問題。如果是后者，那么就需要考慮期限問題，鑒于公共服務在疏解之時可以作為“激勵”因素，但是一旦疏解完成之后，對于遷入人才（包括當地居民）就會變?yōu)?ldquo;保健”因素，到期之后由于公共服務標準下降帶來“保健”作用喪失，將有可能造成公眾不滿進而導致疏解效果倒退（人口遷出）甚至社會不穩(wěn)定。

最后涉及問題④公共服務均等化的“激勵”與“保健”作用兼而有之，這實際上和第一個問題是一致的，但是需要重新定義所謂“向北京看齊”。當前看來，北京具有諸多優(yōu)勢是雄安難以企及的，比如作為首都的特殊“身份”，以及與首都功能伴隨的資源再分配和各種機會的溢出等。根據伏潤民等（2010）的研究，基本公共服務供給成本在不同地區(qū)間存在差異，相同的投入未必能實現同樣的基本公共服務水平的產出。這意味著，實現同樣水平的公共服務還需要同樣的“土壤”。在這個前提下，北京的公共服務體系適應的是北京（首都）的角色定位，所以不宜在公共服務水平上向北京看齊，而是應該在公共服務政策與自身條件的匹配程度上向北京看齊。應該結合雄安的功能定位與資源稟賦，統(tǒng)籌設計公共服務政策，令其與非公共服務方面的其它政策共同形成一個相互補充、相互協(xié)調的政策體系。否則無異于“邯鄲學步”，出現無效供給的情況。

結合上述分析整理思維導圖如下：

政策建議

通過回答以上四個問題我們得出，以公共服務均等化作為抓手，幫助實現非首都功能疏解，較為可行的方案是：公共服務政策與非公共服務政策相結合，以非公共服務的其它政策主要發(fā)揮“激勵”功能，吸引人才；以公共服務均等化政策主要發(fā)揮“保健”功能，安頓人才，政策制定與實施的關鍵在于發(fā)揮兩者之間的協(xié)同作用。具體而言，我們認為需要做好以下三點：

一是以科學決策、循證決策為原則，杜絕“拍腦袋”決策。無論對于公共服務均等化的期限設定還是水平拿捏，都要以調查為基礎、以事實為依據、以科學為準繩。

二是關注政策協(xié)同問題，包括決策層之間橫向協(xié)同，確保不同部委所做決策要具備協(xié)同效應，減少相互之間的模仿與競爭；決策層與執(zhí)行層的縱向協(xié)同，重視信息不對稱等問題，減少政策過程中的失真與梗阻；決策層與政策對象的內外協(xié)同，保持政策系統(tǒng)的開放性，通過溝通摸清政策對象的實際需求，增強公眾對于政策的理解，廣泛凝聚共識。

三是豐富公共服務均等化的實現方式，引入靈活的市場機制，盤活社會資本，構建公私部門伙伴關系。但前提是政府責任不能卸載，雖然不必“劃槳”但要好好“掌舵”，不一定全面擔任提供服務的主體，但要對提供服務的社會或市場主體起到良好的監(jiān)督和裁判作用。

【本文作者為北京大學政府管理學院政治學博士后、中國電子科學研究院政策研究員、北京大學國家治理研究院兼職研究員；本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“國家治理經驗的評估研究”（16JJD810001）、國家社會科學基金專項項目“十八大以來黨中央治國理政的政治思想研究”（16ZZD022）的階段性成果】

責編：趙博藝 / 趙鑫洋