改革開放以來，從一票否決制、“一把手”負(fù)責(zé)制到牽頭負(fù)責(zé)制、責(zé)任清單，創(chuàng)設(shè)了多種能力建設(shè)方式——

有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)已經(jīng)成為執(zhí)政的理念，在法律規(guī)定和制度建設(shè)上也有了更完備的保障。為了使各級政府及干部能更有效履行責(zé)任，中國也建立了一系列責(zé)任實現(xiàn)機(jī)制，形成了多種能力建設(shè)方式。這些責(zé)任機(jī)制和能力建設(shè)方式，也使得中國政府責(zé)任的實際實現(xiàn)方式帶有了鮮明的中國特色。

改革開放40年來，影響比較大的責(zé)任機(jī)制主要有以下幾種：

第一，“一票否決制”。“一票否決”通常運(yùn)用于對下級政府或職能部門的年度評價，一旦某個任務(wù)沒有達(dá)到上級要求，就會影響甚至無法參加全年各項工作的優(yōu)秀評選。要避免在考核中被一票否決，地方政府及職能部門就必須在自己承擔(dān)的多項職責(zé)和任務(wù)中排出優(yōu)先順序，調(diào)整行政資源的配置。這樣就出現(xiàn)了各項工作要為列為“一票否決”的工作讓路。

盡管許多地方干部對于“一票否決”的獎懲方式抱有一定的不滿，學(xué)者也將其作為“壓力型”體制的典型特征，并分析了其產(chǎn)生的危害，但是經(jīng)過30多年的改革，這種督促責(zé)任完成的手段和方式并沒有消失，反而有強(qiáng)化的趨勢，成為各級地方政府以及政府職能部門貫徹命令、完成任務(wù)最“有效”的手段和方式，甚至被當(dāng)作是實現(xiàn)執(zhí)行力的一項制度。

第二，“一把手”負(fù)責(zé)制。政府“一把手”的能力和素質(zhì)對于一個地方的發(fā)展、一個部門的工作有著決定性的作用，也是中國改革開放取得巨大成就的重要因素。中共十八大后，對于“一把手”責(zé)任更加重視。領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容不斷增加和具體化，主體責(zé)任“一崗雙責(zé)”“第一責(zé)任人”“終身責(zé)任制”等責(zé)任方式涵蓋了更多的領(lǐng)域。

第三，牽頭負(fù)責(zé)制。許多政府事務(wù)，涉及到多個部門。牽頭負(fù)責(zé)制針對的是跨部門問題的解決。牽頭負(fù)責(zé)主要有兩種方式：一種是領(lǐng)導(dǎo)牽頭；另一種是部門牽頭。在地方政府層面，領(lǐng)導(dǎo)牽頭有兩種形式：一種是常委牽頭，根據(jù)常委會的分工，分管常委協(xié)調(diào)相關(guān)黨政部門來處理跨部門問題；另一種是高層領(lǐng)導(dǎo)牽頭，比如一些地方在組織大型建設(shè)項目時，除了要求常委牽頭組織外，還要求人大、政協(xié)的主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)牽頭組織。牽頭不僅有協(xié)調(diào)相關(guān)單位部門工作的責(zé)任，還要對整個工作的完成情況負(fù)責(zé)。隨著改革的深入，對改革措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求越來越高，牽頭負(fù)責(zé)的重要性也越來越突出。

第四，以黨內(nèi)問責(zé)促政府責(zé)任。多數(shù)情況下，行政首長通常都是黨組織的負(fù)責(zé)人，形成了黨政一體化的格局。改革開放后，圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心工作，政府部門管理的事務(wù)不僅數(shù)量在增加，而且專業(yè)性也在提升，由此造成了專業(yè)職能與政治功能之間的緊張關(guān)系。這一方面表現(xiàn)為黨政領(lǐng)導(dǎo)人之間時常出現(xiàn)矛盾，影響到相互合作，甚至制約工作開展；另一方面表現(xiàn)為一些政府的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部身份弱化，以先做好業(yè)務(wù)工作為理由，漠視甚至破壞黨內(nèi)規(guī)矩和紀(jì)律。

“一崗雙責(zé)”指的是，每個領(lǐng)導(dǎo)崗位既要抓業(yè)務(wù)工作，也要抓黨風(fēng)廉政建設(shè)。李克強(qiáng)在國務(wù)院廉政工作會議上說，黨組（黨委）書記要認(rèn)真履行第一責(zé)任人責(zé)任，對本部門本單位黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)總責(zé)。其他成員要履行好“一崗雙責(zé)”， 抓好職責(zé)范圍內(nèi)和分管部門的黨風(fēng)廉政建設(shè)，做到業(yè)務(wù)工作和廉政建設(shè)一起抓。不僅要抓好本部門自身的黨風(fēng)廉政建設(shè)，還要抓好下屬單位和所管理的社會團(tuán)體的黨風(fēng)廉政建設(shè)。

第五，責(zé)任清單。所謂“責(zé)任清單”指的是將行政部門依法承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行整理和公開，促使其能有效完成。“責(zé)任清單”總是與“權(quán)力清單”聯(lián)系在一起，后者指的是將行政部門依法享有的規(guī)范和管理權(quán)力進(jìn)行整理和公開，以劃定其行動邊界。

從各地的做法看，政府責(zé)任清單可分為獨(dú)立型（如浙江省、河北省、山西?。┖吐?lián)單型（如安徽省、天津市、重慶市、陜西?。＊?dú)立型責(zé)任清單是將責(zé)任清單與權(quán)力清單分開，形成獨(dú)立的清單；聯(lián)單型責(zé)任清單是將責(zé)任清單與權(quán)力清單合并，通常是一張表，包括責(zé)任清單和權(quán)力清單兩方面內(nèi)容，有地方政府將之概括為“一表兩單”。

第六，責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。隨著市場體制的完善和社會力量的發(fā)展，政府有意識地把一些責(zé)任交給和轉(zhuǎn)移給企業(yè)和社會組織，以動員更多的社會資源解決公共問題，減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，彌補(bǔ)政府管理的不足。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革首先是從放權(quán)給企業(yè)開始的，接著進(jìn)行了政企分開改革，經(jīng)過30多年的努力，各種產(chǎn)權(quán)類型的企業(yè)已經(jīng)成為了市場的主體，基本實現(xiàn)了自主地位。

相比而言，社會組織的發(fā)育和發(fā)展比較緩慢，但它們的出現(xiàn)有效地分擔(dān)了政府“無所不包”的責(zé)任，并且限制了政治力量的過度蔓延。經(jīng)過長期的理論爭論，政府對于社會組織的功能定位有了更加明確的界定。在社會管理體制中，社會組織發(fā)揮著協(xié)同的作用。在協(xié)商民主政治建設(shè)中，社會組織承擔(dān)著民主協(xié)商的功能。

第七，能力建設(shè)機(jī)制。執(zhí)政黨一直都重視各級黨政干部的能力建設(shè)，建立了較為完整的培訓(xùn)體系和標(biāo)準(zhǔn)明確的培養(yǎng)體系。改革開放后，從中央到縣各級黨校陸續(xù)建立，到2015年全國共有省級黨校34所，副省級黨校15所，市地級黨校360多所，縣級黨校近2500所，擁有近10萬名教職工，另外不少黨政部門、國有企業(yè)、高等學(xué)校、部隊等也辦了黨校。此外，從中央到縣還建立了主要培養(yǎng)政府干部的行政學(xué)院，在省級以上建立了專門培養(yǎng)統(tǒng)一戰(zhàn)線人才的社會主義學(xué)院。

（作者為中央黨史和文獻(xiàn)研究院研究員）