【摘要】縣制是唐王朝國家政體最為基層的政府機(jī)構(gòu)，處于基礎(chǔ)和基石的地位，是王朝國家治理和社會控制的最前沿政權(quán)堡壘。王朝國家政令政務(wù)與各項制度最終能夠落實，推行于基層社會，依托的正是縣制官司的具體實施，從而實現(xiàn)社會基層治理，進(jìn)而實現(xiàn)國家治理。

【關(guān)鍵詞】縣制  唐朝  選任訓(xùn)導(dǎo)  考核問責(zé)    【中圖分類號】D921    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

中國古代從秦漢到明清的帝制王朝國家時代，縣制一直是國家政治體制和國家治理體系中最基層的權(quán)力機(jī)構(gòu)，保持了長期的穩(wěn)定性和延續(xù)性，成為國家政治制度安排的重要構(gòu)成和國家治理的重要基石，體現(xiàn)出相當(dāng)高的制度文明成就。繼秦漢之后，縣制在唐朝尤其是唐前期發(fā)展到了更加完備的水平，可視為整個帝制時代縣制的代表。

縣制官司的職掌職責(zé)是十分繁重和具體的

唐王朝制定有完備的國家行政法典——《唐六典》。這部法典對“京畿及天下諸縣令之職”作了詳細(xì)規(guī)定。此外，唐王朝的法律有“律”“令”“格”“式”四種形式，也有對縣令職掌的明確規(guī)定。現(xiàn)根據(jù)《唐六典》和唐朝法律的有關(guān)記載，縣制官司的主要職掌職責(zé)如下：

一是“皆掌導(dǎo)揚(yáng)風(fēng)化，撫字黎氓，敦四民之業(yè)，崇五土之利，養(yǎng)鰥寡，恤孤窮，審察冤屈，躬親獄訟，務(wù)知百姓之疾苦”；“每歲季冬之月，行鄉(xiāng)飲酒之禮，六十以上坐堂上，五十以下立侍于堂下，使人知尊卑長幼之節(jié)”。這主要是社會管理方面的職責(zé)，包括思想教化，安養(yǎng)百姓，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，重視農(nóng)業(yè)，訪貧問寒，審理訴訟冤屈，宣揚(yáng)尊卑觀念，維護(hù)等級秩序和倫理，了解掌握百姓家庭生活狀況和社會發(fā)展?fàn)顩r等。

二是“所管之戶，量其資產(chǎn)，類其強(qiáng)弱，定為九等。其戶皆三年一定，以入籍帳”。這是戶等確立和登記職責(zé)?？h制官司要根據(jù)治內(nèi)各家各戶資產(chǎn)的多少，確立為從上到下的九個等級，并登記入各戶戶籍之中。這個工作，每三年進(jìn)行一次，目的是根據(jù)各戶戶等高低征繳多少不等的資產(chǎn)稅——“戶稅”，交納數(shù)額不等的銅錢，是國家財政收入中貨幣的重要來源。九等戶等由“縣司注定，州司覆之”，即由縣級官司具體確立和登記，再由州制官司負(fù)責(zé)審核。

三是“若五九（謂十九、四十九、五十九、七十九、八十九）、三疾（謂殘疾、廢疾、篤疾）及中、丁多少，貧富強(qiáng)弱，蟲霜旱澇，年收耗實，過貌形狀及差科簿，皆親自注定，務(wù)均齊焉”。這是人口資源調(diào)查、賦役征發(fā)、社會管理方面的職責(zé)。具體來說：縣制官司要調(diào)查掌握治內(nèi)各家各戶人口的組成、年齡狀況及其變化，特別是戶內(nèi)男性人口的年齡狀況及其變化。這與國家賦役制密切有關(guān)。國家賦役制主要是租庸調(diào)（賦稅）制和徭役制，它規(guī)定，21歲到59歲的成年“丁男”負(fù)擔(dān)國家賦役；不到21歲的16歲至20歲的“中男”以及年齡更小的“小男”等不需負(fù)擔(dān)；到了49歲來年就50歲的丁男則可交納一定數(shù)量的“庸”來代替服役，當(dāng)時叫“輸庸代役”，負(fù)擔(dān)有所減輕；到了59歲來年就60歲的丁男因達(dá)到“老男”年齡將不再負(fù)擔(dān)賦役；到了79歲和89歲的老人即將年滿80歲和90歲要享受國家有關(guān)“耆老”的優(yōu)待。所以對于“五九”年齡的變化情況，縣制官司要及時掌握，登記入戶籍之中。殘疾、廢疾、篤疾等所謂“三疾”人口，也不負(fù)擔(dān)國家賦役并享受一定的優(yōu)待，縣制官司也要掌握登記這一部分人口的情況。掌握登記人口資源變動情況的工作重點，是對成年“丁男”以及即將成年的“中男”的掌握，即所謂“中、丁多少”，因為這些男性人口是國家賦役的承擔(dān)著。所有這些工作，都要由縣令“過貌形狀”和“親自注定”，即親自過目審閱，調(diào)查核實，做到人戶資產(chǎn)狀況、人口資源狀況等的如實掌握，保障國家的賦役征發(fā)并作到賦役負(fù)擔(dān)的相對均平。

四是“諸應(yīng)收授之田，每年起十月一日，里正豫?？痹觳尽Ｖ潦辉乱蝗?，縣令總集應(yīng)退應(yīng)授之人，對共給授。十二月三十日內(nèi)使訖，符下案記”。這是對治內(nèi)農(nóng)戶推行均田制的職責(zé)。唐朝土地制度主要是均田制，規(guī)定農(nóng)戶內(nèi)丁男、中男授給“永業(yè)田”20畝，“口分田”80畝，老男及篤疾、廢疾人授給“口分田”40畝，守寡的婦女授給“口分田”30畝等。每年自10月1日——12月30日，各縣縣令在諸里正編制好的簿歷賬冊基礎(chǔ)上，按照均田制的規(guī)定，親自主持完成對治內(nèi)農(nóng)戶土地的“回收”和“授給”，及時進(jìn)行均田土地的收授和調(diào)節(jié)，并登記入各戶戶籍之中，切實推行好國家土地制度。

五是“至于課役之先后，訴訟之曲直，必盡其情理”。這是在國家賦役征發(fā)和司法訴訟方面的職責(zé)。“課役”是賦役的別稱，又稱為“差科”。課役征發(fā)之“先后”，是指“凡差科，先富強(qiáng)后貧弱，先多丁后少丁”，縣制官司要嚴(yán)格執(zhí)行。至于司法訴訟之曲直是非，縣制官司的審判處理也必須合乎情理。

六是“若籍帳、傳驛、倉庫、盜賊、河堤、道路，雖有專當(dāng)官，皆縣令兼綜焉。”這是指縣令對縣務(wù)有“綜領(lǐng)”之職，是說編制籍帳、管理交通、倉庫等工作雖有專門的僚佐負(fù)責(zé)，但縣令有總體掌領(lǐng)的職責(zé)。其中，“籍帳”的編制工作尤為重要。“籍帳”包括“戶籍”和“計帳”兩類賬冊，“每一歲一造計帳，三年一造戶籍。縣以籍成于州，州成于省，（尚書?。舨靠偠I(lǐng)焉”。計帳和戶籍是國家征發(fā)賦役和掌握人口資源的重要依據(jù)，對于國家治理和社會控制極為重要，縣制官司是籍帳編制工作的最基層單位，負(fù)責(zé)籍帳的具體編制并逐級向州和尚書省上報。

由上可見，縣制官司的職掌職責(zé)是十分繁重和具體的，覆蓋行政、民政、司法與治安、經(jīng)濟(jì)與財政、籍帳編制與社會管理、教育與教化等。也不難看出，王朝國家政令政務(wù)與各項制度最終能夠落實，推行于基層社會，依托的正是縣制官司的具體實施，即陳子昂所謂必待縣令“謹(jǐn)宣而奉行之”。只有縣制官司認(rèn)真履行了其具體繁重的職責(zé)，把各項工作做實做細(xì)，才能夠?qū)崿F(xiàn)社會基層治理，并進(jìn)而實現(xiàn)國家治理。對于縣制官司職能的這種重要作用，古人有精到的總結(jié)——“郡縣治，則天下安”。

唐朝非常重視縣令選任與訓(xùn)導(dǎo)

唐朝非常重視縣令的選任，采取了許多制度化規(guī)定和具體操作：一是規(guī)定縣令由尚書省吏部選授（后來改歸禮部），權(quán)歸中央。職掌選授的長官要認(rèn)真負(fù)責(zé)，否則就會被處罰，如開元四年（716），盧從愿、李朝隱擔(dān)任禮部侍郎，一次性選任縣令200余人，因過多過濫被貶官為刺史。二是注重通過舉薦和科舉考試選任縣令。貞觀三年（629），太宗詔令五品以上官舉薦堪任縣令的人選，后來高級官員舉薦任選成為縣令選任的一種方式。同時也規(guī)定，根據(jù)所舉薦縣令任職期間的政績優(yōu)劣，對舉薦官員進(jìn)行褒貶。若所舉薦縣令在任期間貪贓枉法，名不副實，則要追究舉薦官員的法律責(zé)任，治其薦人失察之罪，加強(qiáng)舉薦工作的嚴(yán)肅和問責(zé)。武則天時期，曾專設(shè)“縣令舉”一科，專門選拔縣令，詩人盧藏用就經(jīng)此科考試出任濟(jì)陽縣縣令?？h令舉的選拔甚為嚴(yán)格，除考儒家經(jīng)典，還通過考“時務(wù)策”進(jìn)行施政見解的考察。應(yīng)試者不但要精熟儒家經(jīng)典，還要熟悉朝廷典章制度和法令法規(guī)，熟悉國家大政方針和國家施政中遇到的現(xiàn)實問題，并能對這些問題的解決提出對策。否則，是難以通過考試而出任縣令的。三是重視縣令人選的實際工作經(jīng)驗和執(zhí)政能力，玄宗開元十一年（723）敕令“年少未經(jīng)事者，不得作縣親民”，明確規(guī)定缺乏實際工作歷練的年少者，不得出任作為親民之官的縣令。四是積極推行任職籍貫回避和親屬回避等制度，規(guī)定縣令不得任職于本貫本土，必須赴任他鄉(xiāng)，回避本籍，規(guī)定縣令親屬不得在同一縣衙任職，防止縣令通過鄉(xiāng)里同籍和人際關(guān)系形成地域關(guān)系網(wǎng)而滋生腐敗行為。

唐王朝重視對縣令的政治訓(xùn)導(dǎo)，皇帝經(jīng)常頒布《戒州縣牧守詔》《勸獎縣令詔》《誡縣令敕》《縣令箴》之類的詔敕，作為縣令執(zhí)政的指導(dǎo)性文件。如中宗敕令“務(wù)盡地利，禁游食”，要求縣令重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，禁止游食末作，做好本縣的經(jīng)濟(jì)工作。如玄宗敕令“戶口安存，在于撫育，移風(fēng)易俗，莫先令長”，要求縣令做好戶口增殖和風(fēng)俗教化工作。玄宗還要求縣令對縣務(wù)“無大無小，必躬必親”，必須親自過問和具體負(fù)責(zé)。這類政治訓(xùn)導(dǎo)對強(qiáng)化縣令的思想教育和勤政廉政意識，具有明顯的督導(dǎo)促進(jìn)作用。

唐朝官員“凡居官，以年為考”，有“?？?rdquo;還有“巡考”

唐朝官員“凡居官，以年為考”，有定期“考課”（考核）制度，稱為“常考”?？h令的?？家矊嵭幸荒暌豢?。每年年終，先由縣令具錄自己當(dāng)年的“功過行能”，實際是“自我鑒定”，再由上一級的州司官員具體負(fù)責(zé)，當(dāng)眾宣讀其“自我鑒定”，也當(dāng)眾議定其政績優(yōu)劣。議論考核的結(jié)果，由州司長吏寫出“考課簿”，定出自“上上”至“下下”的九個等級（上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下），上報給尚書省吏部，再由吏部考功司存檔和審查核實，最終確定縣令當(dāng)年的考核等級。縣令經(jīng)“四考”即經(jīng)過連續(xù)四年的考核，是為“考滿”，要根據(jù)總成績的優(yōu)劣等級由吏部決定其升降與褒貶，形成縣令每四年一考滿，每四年一選任，任期期限一般為四年的制度，即所謂“四考為限”。當(dāng)然，這一制度并非一成不變，由于各地實際情況的不同，縣令任期也可調(diào)整為三年或者五年?？h令考核特別注重戶口增多和生產(chǎn)發(fā)展兩個方面，規(guī)定“州縣官人，撫育有方，戶口增益者”，其考核等級提高一等，否則就降低一等。開元四年（716），玄宗頒敕“縣令在任，戶口增益，界內(nèi)豐稔，清勤著稱，賦役平均者，先與上考，不在當(dāng)州考額之內(nèi)”，確立政績優(yōu)異的縣令其考核等級最低為上下等級，予以政策性大力鼓勵。

?？贾猓瑢τ诳h令的考核還有“巡考”。巡考又分定期巡考和不定期巡考兩種。定期巡考由上一級的州司或都督府負(fù)責(zé)，法律規(guī)定“都督、刺史掌清肅邦畿，考核官吏……每歲一巡屬縣，觀風(fēng)俗，錄囚徒，恤鰥寡，閱丁口，務(wù)知百姓之疾苦”，對縣令工作每年一巡視督查，并將巡考結(jié)果“附于考課，以為褒貶”，作為縣令升黜的依據(jù)。如果發(fā)現(xiàn)“善惡殊尤者，隨即奏聞”，即巡考發(fā)現(xiàn)政績特別優(yōu)異或特別拙劣的縣令，要上奏皇帝加以褒獎或懲罰。不定期巡考由朝廷派出高級別官員以特使身份進(jìn)行巡查考核，如貞觀八年（634），唐太宗派重臣李靖等13人為“黜陟大使”，貞觀二十年（646）又派孫伏伽等20人為“黜陟使”，“巡察四方，黜陟官吏”。“黜”意為罷黜，“陟”意為升遷，即派出特使對地方官員執(zhí)政優(yōu)劣進(jìn)行巡查并確定官員之升降，這其中就包括對于縣令執(zhí)政優(yōu)劣的巡查和考核。又如玄宗開元二十二年（734），分全國為十五道，每道置“采訪處置使”，簡稱“采訪使”，專掌“考課官人”，分道巡察考核包括縣令在內(nèi)的所有地方官員的政績善惡。這種不定期的巡考往往比定期巡考具有更大的威懾力，有利于震懾腐敗行為，清明政治。

唐朝縣制政務(wù)錯失實行長官問責(zé)制，即主要問責(zé)縣令，其他僚佐“節(jié)級連坐”，受連帶處罰，使縣令與僚佐“遞相管轄，不敢為非”，以保障縣制官司的廉潔清正。以經(jīng)濟(jì)財政工作的錯失問責(zé)處罰最為集中。法律規(guī)定，推行均田制和賦役制時，若出現(xiàn)“應(yīng)合受田而不授，應(yīng)合還公田不收，應(yīng)合課田農(nóng)而不課”等情況，即出現(xiàn)收授調(diào)節(jié)均田土地和征發(fā)賦稅失職，縣令和里正要處罰以“笞刑”。戶籍編制工作中，若出現(xiàn)遺漏戶內(nèi)人口或者整戶遺漏，縣令和里正輕則處以“笞刑”，重則處以“杖刑”，最重的則要處以“徒刑三年”，被罰作刑徒服勞役三年。如果征發(fā)賦役違法以及不均平，或者不能按期完成賦稅物資的運輸，縣令輕則處以“杖刑六十”，被打六十個棍子，重則處以“徒刑”，服勞役作苦力幾年，甚至按照“貪贓法”之罪論處。法律還規(guī)定，縣令就任后必須堅守工作崗位，不得擅離縣境，也不得在非節(jié)假日內(nèi)宴會賓客和游玩觀光，要忠于職守，認(rèn)真履責(zé)?？傊瞥h令職責(zé)重，問責(zé)嚴(yán)，壓力大，真正做好一個縣令，推行好一縣之政務(wù)工作，實大不易。

（作者為山東大學(xué)歷史文化學(xué)院教授）

【注：本文系山東大學(xué)人文社科青年團(tuán)隊召集人項目“漢唐時期制度構(gòu)建與國家治理”（項目編號：IFYT1703）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①張國剛：《唐代官制》，西安：三秦出版社，1987年。

②趙璐璐：《唐代縣級政務(wù)運行機(jī)制研究》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年。

責(zé)編/張蕾    美編/楊玲玲

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