形式主義是層級太多、機構(gòu)臃腫、人浮于事使然

我國從上到下有五級實體的政權(quán)：中央、省（自治區(qū)、直轄市）、轄區(qū)的市（自治州）、縣（自治縣、市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)）。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市下設(shè)綜合性派出性機構(gòu)——街道辦事處，邊疆省區(qū)在?。ɑ蜃灾螀^(qū)）、縣級政權(quán)之間設(shè)有綜合性派出性機構(gòu)——地區(qū)行政公署或盟，是所謂“五實二虛”。此外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處下面還設(shè)有代行公共管理、服務(wù)職能的基層群眾自治機構(gòu)——村民委員會、居民委員會，在機關(guān)、大學(xué)等公共部門內(nèi)部也有豐富的層級之分。諸如，行政最低層級的縣級政府工作部門（科級）內(nèi)普遍創(chuàng)造性地設(shè)立“股級”；本身還叫學(xué)院的高校紛紛實行學(xué)院（實為學(xué)校）、學(xué)院、系三級制，即使學(xué)院下面設(shè)學(xué)院，語法不通，有辱斯文，但是為了能與綜合性大學(xué)平起平坐，也顧不上這點語法問題了，更何況大家都這么做，也就見怪不怪了；而部分綜合性大學(xué)卻也能花樣翻新：在校、院、系三級的基礎(chǔ)上，搞起校、部、院、系四級制。

過多的層級不僅使寶貴的編制、資源和權(quán)力浪費在中間層級，導(dǎo)致基層人力、資源和權(quán)力嚴重不足，迫使其“用最弱的肩膀挑最重的擔(dān)子”，乃至淪為“沒有子彈的槍”，而且還會加劇壓力型體制。就權(quán)力和資源而言，下級被上級收的越多，勢必會向下下級刮的越多；層級越多，上收的就越多，留給基層的就越少；任務(wù)和指標(biāo)則相反，假設(shè)下級從上級那里領(lǐng)回的是100項任務(wù)，那么下下級從下級那里領(lǐng)回的則是100+1項任務(wù)，依次類推，以下各級領(lǐng)回的便是100+2……100+N項任務(wù)，層級越多，下派給基層的任務(wù)、指標(biāo)就越多，于是加劇了壓力型體制。當(dāng)基層無法用最弱的肩膀挑起遠超自己承載力的重任時，除了向赤手空拳的老百姓伸手外，剩下的怕只有形式主義和弄虛作假了，由此不難理解為何一些地方竟會出現(xiàn)“荒山刷綠漆”[3]“把全村的牲畜趕到一戶，以應(yīng)對上級檢查”[4]之類的咄咄怪事！

過多的層級不僅使基層因無法承受之重而被迫弄虛作假，而且助長了“文山會海”等形式主義工作作風(fēng)。層級無論增加多少，增加的永遠是“以文件落實文件”“以會議落實會議”“以表格落實表格”的中間層級。北京某知名大學(xué)的某位院長在與筆者交流時痛陳，高峰時自己一周開會達19次之多，開會占去了他大部分工作時間，以致他每天上班想的第一件事便是“今天能否不開會”，由此不禁令人感慨那些試圖把科研業(yè)績優(yōu)秀的教研人員提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位的做法是多么浪費和愚蠢，許多校院領(lǐng)導(dǎo)在一周參會19次的情況下依然有那么多高質(zhì)量的科研“產(chǎn)出”是多么的虛偽和形式主義！據(jù)報道，某鎮(zhèn)政法委副書記一年到縣里開了280多場會，平均一個工作日超過一個會，鎮(zhèn)里到縣城有兩小時車程，往返就得半天，再加上開會半天，一天開一個會，“基本上就沒時間干別的工作了”[5]。“一個小村一年用了三箱多紙，絕大多數(shù)都用在打印上級單位要求的各類表格上”[6]，江蘇一位大學(xué)生村官每月用過的工作文件夾，總是大文件夾套密密麻麻的小文件夾，小文件夾內(nèi)全是用以應(yīng)對不同上級單位檢查考評、內(nèi)容大同小異的報表[7]。文山會海與檢查考評泛濫，使越來越多的基層干部仿佛是為開會、檢查、考評而工作，而非為職責(zé)、為人民的福祉而工作。以“用文件落實文件”為標(biāo)志的中間層級管理本質(zhì)上是享受型間接管理，很易為形式主義做派大開方便之門。

此外，層級過多還是導(dǎo)致公共部門臃腫、人員膨脹的禍首。橫向機構(gòu)交叉、職能重疊、“因和尚設(shè)廟”“十羊九牧”隨處可見，不僅政府系統(tǒng)內(nèi)部同類職能常由多部門分兵把手，而且政府與黨群部門之間職能交叉、重疊現(xiàn)象也頗為嚴重。縱向?qū)蛹夁^多則是導(dǎo)致機構(gòu)臃腫、人員膨脹的主要原因。因為橫向臃腫多是點狀分布的，縱向臃腫則是帶狀成片的。

眾所周知，北宋時期有一種著名的政治現(xiàn)象叫“三冗二積”。所謂“三冗”，是冗兵、冗官、冗費；所謂“二積”，是積貧、積弱。對于“三冗”，人們多只注意到兵多、官多自會導(dǎo)致費多，實則還有一個重要的中間變量——事多。當(dāng)官就要“做事”，出政績，證明其崗位存在的必要性，因而官多必致事多，事多必致費多。

現(xiàn)實情況也是如此。任何一個公務(wù)人員不管其分管的工作是多么無聊、無趣，只要他在位一天，只要他稍有一點進取心，他都會像其他崗位的公務(wù)人員一樣，想方設(shè)法地“折騰”點事，借此證明其崗位存在的合理性，借此獲取政績，以利升遷。由此不難理解為何越來越多的基層政府正在向自我管理、自我服務(wù)型政府蛻變：忙！忙！忙！忙的不是利國利民的公務(wù)，而是政府系統(tǒng)內(nèi)部的“自我折騰”：開不完的會、報不完的表、接待不完的考察調(diào)研、應(yīng)接不暇的檢查評比。以考察調(diào)研為例，一個地方一旦成為所謂典型，不管是否存在真經(jīng)或是否能夠取回真經(jīng)，各地都會一窩蜂地前往考察、調(diào)研，乃至一些典型單位不得不安排專人負責(zé)接待調(diào)研人員。中部某縣某鄉(xiāng)一年有500多批次領(lǐng)導(dǎo)前來調(diào)研，意味著鄉(xiāng)里一年365天，平均每天至少有一撥領(lǐng)導(dǎo)前來調(diào)研，成為遠近聞名的“調(diào)研明星鄉(xiāng)”。某區(qū)最多的一天接待了6位廳級領(lǐng)導(dǎo)來調(diào)研，領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研的題目也幾乎一模一樣。[8]是所謂“調(diào)研”形式主義。由此看來，要減免形式主義，就需省事；省事，就需省官；省官，就需進行徹底的機構(gòu)和人事改革。

形式主義是運動式管理方式、東施效顰式學(xué)習(xí)方式使然

公共部門形式主義之所以如此普遍，還與運動式管理方式、東施效顰式學(xué)習(xí)方式有關(guān)。“小政府大社會”風(fēng)靡之際，各地便一股腦地力推放權(quán)社會，而不考慮本地社會組織成熟、規(guī)范與否，不念及放權(quán)于欠成熟、規(guī)范的社會組織可能會導(dǎo)致更加腐敗的局面。政務(wù)APP被譽為“指尖上的便民工程”時，各地紛紛不惜重金購買、安裝、普及政務(wù)APP，至于安裝、普及后的政務(wù)APP是否真能派得上用場則不在關(guān)注之列，有的官員在面對“政務(wù)APP能辦事？”的詢問時竟然反問：“誰告訴你（它能辦事）的？”[9]如此做派，政務(wù)APP豈能不淪為擺設(shè)？焉能不被人直斥為形式主義？某種改革舉措一旦符合潮流，初顯鋒芒，各地便會爭相效仿，仿佛只要套用了該舉措，便加入到改革、創(chuàng)新之列，便有了值得炫耀的政績，至于套用的最終效果如何，則不是他們所關(guān)注的，就像一些機關(guān)春天開展植樹造林活動一樣，鑼鼓喧天、彩旗飄揚、大陣仗地到童山禿嶺挖坑埋樹，賺足了眼球后，對于施肥、澆水等后續(xù)事宜，乃至樹是死是活等根本問題，反而不在其關(guān)注之列。

這種跟風(fēng)式的大搞形式主義還常與盲目學(xué)習(xí)西方理論、經(jīng)驗有關(guān)。我國公共管理理論基本上都源自西方，西方理論在國內(nèi)理論和實踐界都很強勢?？墒?，西方理論是西方經(jīng)驗的抽象，將其奉為圭臬，簡單地移植到國內(nèi)，很易水土不服。許多在西方行之有效的經(jīng)驗，形式上雖被國人學(xué)習(xí)、模仿得很像，內(nèi)容卻被閹割了，由此橫生太多東施效顰式形式主義。諸如，討論式教學(xué)在西方研究生教學(xué)中十分常見、有效，可是我國很多教授、副教授在引入該教學(xué)方式時卻偷梁換柱，刪除了該教學(xué)方式中師生一起準備、一起講授、一起討論等艱苦環(huán)節(jié)，尤其是取締了其中最能體現(xiàn)教學(xué)效果、最有可能令老師汗流浹背的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——師生思想交鋒，而只將其簡化為：把學(xué)習(xí)內(nèi)容分派給學(xué)生后，由學(xué)生自己準備、自己講授、自己討論，僅在學(xué)生討論結(jié)束后做簡單的歸納、總結(jié)。這樣的討論式教學(xué)不僅比傳統(tǒng)教學(xué)方式輕松、省力多倍，而且還能落得積極引進境外先進教學(xué)方法的美譽，可謂一舉兩得！難怪有那么多的教授、副教授們對其越來越愛不釋手。

政府管理領(lǐng)域也不例外，當(dāng)政府購買服務(wù)成為社會輿論的“新寵”之際，各地政府爭相購買第三方服務(wù)，乃至在政府年度績效考評中都把是否購買第三方服務(wù)列為重點考核指標(biāo)之一?？蓢@的是，眾多機關(guān)大搞政府購買服務(wù)的關(guān)注點并非在于如何精選、監(jiān)督第三方服務(wù)，確保其提供的服務(wù)比政府親自提供的服務(wù)更好，而僅在于是否向第三方“購買”了服務(wù)本身，似乎只要向第三方“購買”了服務(wù)，便達成了改革的初衷。同時，“一買了之”還高度省事，省去了親力親為或認真監(jiān)督可能帶來的諸多煩擾。反正政府又不是我家開的，即使被第三方高度漁利，浪費了民脂民膏，又與我個人何干？

最有可能給機關(guān)單位帶來形式主義紛擾的政府績效評估實際上也是學(xué)習(xí)并異化西方經(jīng)驗的產(chǎn)物。政府績效評估、群眾評議政府效能本應(yīng)建立在高度法治的基礎(chǔ)上，不僅考核指標(biāo)要高度科學(xué)、嚴謹，而且執(zhí)行起來還需鐵面無私。可是，我國很多地方政府績效評估和群眾滿意度測評，繁文縟節(jié)一點兒也不少，但考核指標(biāo)體系設(shè)計常欠科學(xué)、嚴謹，執(zhí)行時更是充滿了太多不應(yīng)有的“人情味”，牽頭考評部門對被考核對象的不足多會網(wǎng)開一面，手下留情，以至于被考核對象的得分大多很難拉開差距，往往一兩分的差距之內(nèi)就有八九家甚至十余家單位之多，且不少單位得分都逐年升高，乃至高到令人難以置信的地步。據(jù)《人民日報》報道，北方某地機關(guān)效能建設(shè)中群眾對機關(guān)作風(fēng)的滿意率竟達100%。[10]只要稍具政治學(xué)常識的人都知道，在現(xiàn)代多元社會里，100%的群眾滿意率只能是騙人的鬼話。機關(guān)效能建設(shè)、政府績效評價搞到這步田地，實已淪為徹頭徹尾的政績工程，與之相關(guān)的一切貌似科學(xué)的考評程式及行為本質(zhì)上都屬形式主義，除了給考評對象徒增紛擾外，不會有任何實際效果。

形式主義與人性有關(guān)，任何人對它都不可能有絕對的免疫力，卻都有拒絕它的義務(wù)。如何減免公共部門的形式主義，首當(dāng)其沖的當(dāng)然是改革政府體制，減少政府層級，合并同類部門，裁撤閑散單位，精簡機構(gòu)及人員，將節(jié)省下來的編制和資源充實到一線基層，提高基層干部的政治地位和物質(zhì)待遇，減少中間層級對基層的“沒事找事”，切實舒緩基層壓力，使他們能夠輕裝上陣，有壓力、有動力、有能力完成上級交付的工作任務(wù)，無需搞形式主義。改革政府績效考評辦法，規(guī)定公共服務(wù)類績效考評一律采用服務(wù)對象和社會大眾滿意度測評的方式，專項任務(wù)類績效考評一律以結(jié)果考核為主、過程考核為輔；增加暗訪，減少明察，讓材料和臺賬“美容”術(shù)徹底退場。變“以文件落實文件”為“以行動落實文件”，以期最大限度地減免形式主義。