【摘要】民間救援組織是我國救援力量的重要組成部分，是政府尤其是民防部門提供公共服務(wù)的重要補充。目前，民間救援組織與政府合作存在著相關(guān)法律法規(guī)不健全、資金不足、人才短缺、民間救援組織的自主性減弱、監(jiān)督和評價體系薄弱、宣傳力度不夠等諸多方面的問題，需引起高度重視。

【關(guān)鍵詞】民間救援組織 政府 合作機制 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

近年來，各地民防部門開始積極與民間救援組織開展合作，委托社會組織行使某些原來由政府直接提供的服務(wù)職能，主要包括安全教育宣傳服務(wù)、安全保障服務(wù)、應(yīng)急救援服務(wù)等。民防部門與民間救援組織合作主要有三方面的考慮：一是彌補政府力量不足的問題，二是尋求專業(yè)的支持，三是達到更好的宣傳教育效果。民防部門與社會組織的合作是政府職能轉(zhuǎn)變與社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的典型表現(xiàn)，在實踐中取得積極成效，同時在合作機制上存在一些問題和挑戰(zhàn)。

民間救援組織與政府合作中存在的問題

相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，政府與民間救援組織的合作機制缺乏保障。目前，我國還沒有一部關(guān)于規(guī)范社會組織與政府合作機制或者社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的專門法律法規(guī)。另外，現(xiàn)有民防法律法規(guī)較為宏觀、體系不完善且建設(shè)相對滯后。法律法規(guī)的缺位直接導(dǎo)致了當前政府與社會組織的權(quán)責不明晰。在民間救援組織承接政府職能過程中，尤其是在承擔應(yīng)急救援等風險較大的任務(wù)時，如果出現(xiàn)較為嚴重的人身傷亡事故，在現(xiàn)行機制下，政府方面難以厘清其責任，承擔風險較大，導(dǎo)致政府雖然有需求卻不敢輕易指派任務(wù)給社會組織。

在與民間救援組織的合作中，政府難以給予足夠資金援助，政府購買服務(wù)的推進遲緩。社會組織承接政府職能，很多活動代表政府來開展，需要相應(yīng)的開支和保障，民間救援組織更是如此。政府購買公共服務(wù)是民間救援組織承接政府職能和解決社會組織資金問題的重要途徑之一，也是政府與社會組織能夠形成可持續(xù)合作關(guān)系的關(guān)鍵。雖然社會組織有參與政府購買公共服務(wù)的積極性，但他們對政府購買公共服務(wù)的政策卻不甚了解。同時，由于政府購買服務(wù)的申請過程過于復(fù)雜，增加了其實施的難度。

人才短缺現(xiàn)象較嚴重，社會組織隊伍建設(shè)需加強。首先，民間救援組織對于專業(yè)人才的需求很高，但由于資金和平臺的限制，其本身對人才的吸引力有限，再加之志愿者隊伍的不穩(wěn)定性造成的高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)性人才的流失，直接導(dǎo)致其救援能力、宣傳能力和管理能力的不足，隊伍專業(yè)水平受限。其次，存在組織管理松散，難以統(tǒng)一思想的問題。在一些民間救援組織內(nèi)部存在明顯的分工不明晰、職責不明確問題。再次，志愿者自身條件不利于志愿活動的開展。在民間救援組織中，一些志愿者收入過低甚至無固定職業(yè)，難以投入更多的精力和財力去參與志愿活動。

民間救援組織對政府的依賴性過強，自主性較弱。民間自發(fā)成立的具有非營利性質(zhì)的民間救援組織，因其能力有限，要提供更好的公共服務(wù)，在現(xiàn)階段還需要政府的介入，包括技術(shù)指導(dǎo)、學習培訓、硬件支持和協(xié)助管理等方面的扶持。為此，社會救援組織出于生存和開展工作的需要，必然要主動向政府靠攏，于是出現(xiàn)了“越是要發(fā)展壯大，越是要增強對政府的依賴性”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致自身的獨立性降低。再加上個別政府的大包大攬，使得社會組織“等靠要”的思想加重，逐漸喪失自主發(fā)展的能力和積極性。

對民間救援組織的監(jiān)督和評價體系有待完善。社會組織承接公共服務(wù)的資金主要來源于政府，因此，政府自然要對資金的投入、產(chǎn)出情況進行評估，而評估也是對資金的用途、使用過程、使用效率和最終的承接效果等進行監(jiān)督。然而，目前對民間救援組織資金使用狀況和服務(wù)質(zhì)量的評估體系還比較薄弱，在很大程度上要靠社會組織的自我約束以及政府部門的主觀評價，缺乏客觀標準和強制性約束。

對民間救援組織的宣傳力度不足。目前，人民群眾對于民間救援組織的認識還不足，導(dǎo)致他們在開展救援活動、宣傳正能量、普及民防知識等公益活動時缺乏相應(yīng)的群眾基礎(chǔ)，對于他們吸納和保有專業(yè)人才、募集資源等形成了一定的制約，導(dǎo)致發(fā)展受限。

妥善處理民間救援組織與政府合作問題的建議

目前，我國災(zāi)害救援體系正從政府單一主體、自上而下的模式，向政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、多元主體共同參與的模式轉(zhuǎn)型。但社會組織承接政府職能仍處在初級階段，各方面工作還有待完善。

適時制定規(guī)范社會組織與政府合作機制的專門性法律法規(guī)，完善相關(guān)配套法規(guī)和地方實施細則，為政府與民間救援組織的合作提供法律保障。例如，《中華人民共和國人民防空法》對群眾防空裝備、經(jīng)費和訓練等有專門規(guī)定，但是具體如何落實卻沒有相關(guān)的配套規(guī)定。目前的法律法規(guī)對于在救援行動中社會組織成員出現(xiàn)的人身事故責任規(guī)定不明確，使得政府與社會組織的合作仍處于較淺層次，不利于發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢。因此，應(yīng)該適時提升立法層次，建立專門的法律法規(guī)和具體領(lǐng)域的實施細則，使社會組織承接政府職能有法可依、有章可循，且具有可操作性。

通過調(diào)整財務(wù)管理體系和推進政府購買社會組織公共服務(wù)等方式，解決好民間救援組織的資金困境。政府部門可以通過設(shè)立相應(yīng)專項資金、發(fā)動愛心企業(yè)或人士捐贈等途徑拓寬資金來源渠道，并制定相應(yīng)的資金使用制度，幫助民間救援組織緩解購買設(shè)備、人員補貼和交通等方面資金壓力。在項目購買的基礎(chǔ)上，政府還可以為承接服務(wù)的社會組織進行項目補貼、申請稅收優(yōu)惠政策等。另外，社會組織必須積極爭取籌募機構(gòu)、個人和國際捐贈，尋求政府贈與、采購以及提供有償服務(wù)等途徑，形成自己的多元化資金來源。

通過搭建平臺、建立長效培訓制度以及完善保障機制等方式，做好民間救援組織的隊伍建設(shè)。民間救援組織必須盡快制定相對完善的管理制度，如準入制度、人員等級評定制度、績效評估制度等，為其成員提供良好的平臺和發(fā)展空間，留住高素質(zhì)人才。政府可以根據(jù)需要指導(dǎo)社會組織內(nèi)部的組織和管理制度建設(shè)，鼓勵其招募專業(yè)管理人才，也可以通過為隊員購買保險等方式，為民間救援組織提供相應(yīng)的保障。另外，要推進民間救援組織的黨建工作，發(fā)揮黨員模范作用。

引入民間救援組織的競爭機制，避免對政府的過度依賴。政府應(yīng)該在與社會組織的合作中引入競爭機制，以招投標方式鼓勵社會組織參與政府購買，公平競爭。對于條件尚不成熟的一些領(lǐng)域，政府可以在一定期限內(nèi)采取單一來源的方式指定承接主體，然后逐步過渡到競爭的方式。在引入競爭機制的同時，政府應(yīng)該積極幫助和扶持社會組織的發(fā)展，增強社會組織自身的競爭力。

加強對民間救援組織的評估與監(jiān)管。目前，我國社會組織承接政府職能項目中，主要依靠社會組織的自我評估約束和政府的評估約束。而社會組織和政府都是承接項目的參與者，在施行監(jiān)督評估時可能會受到各種因素的影響，使評估工作缺乏公正性。所以，第三方評估機構(gòu)正是社會組織承接政府職能項目中不可或缺的、專業(yè)的、公平公正的評估約束機構(gòu)。要積極引入第三方評估機制，形成對社會組織有效的評估約束，推動社會組織更好地承接政府職能。

加大對民間救援組織的宣傳力度?；诠妼γ耖g救援組織認知不足的情況，可以通過電臺、電視、報紙等主流媒體和網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等新型媒體，及時宣傳介紹民間救援組織的動態(tài)信息，大力報道民間救援組織和個人的先進事跡，營造有利于社會組織發(fā)展的輿論氛圍。同時，引導(dǎo)民間救援組織強化品牌意識，整合宣傳資源，樹立良好形象，進而更好地承接政府公共服務(wù)職能。

（作者單位：中共北京市委黨校政治學教研部）

【注：本文系北京市社會科學界聯(lián)合會青年社科人才資助項目“北京民防志愿者救援隊承接政府職能轉(zhuǎn)移機制研究”（項目編號：2017QNRC06）階段性成果】

【參考文獻】

①黃曉春、周黎安：《政府治理轉(zhuǎn)型與社會組織發(fā)展》，《中國社會科學》，2017年11月。

責編/溫祖俊 美編/于珊

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