在快速的現(xiàn)代化進程中，我國城市的人口結構、階層結構、社會關系結構、交往模式、空間結構、產業(yè)結構，以及城市居民的價值取向、心理預期、利益偏好、權益訴求等等都在發(fā)生新的轉變與重構，這使得城市社會的治理和發(fā)展面臨新的壓力、要求、挑戰(zhàn)和機遇。作為城市基層治理的核心主體，這些新的壓力、要求、挑戰(zhàn)和機遇也必將傳導給基層黨組織，體現(xiàn)在基層黨組織引領社區(qū)治理的所有活動和各個環(huán)節(jié)之中。因此，在城市社區(qū)治理與發(fā)展的新時代，基層黨組織在社區(qū)治理中核心主體作用的充分發(fā)揮和引領能力的全面提升至關重要。為了更好地承擔和實現(xiàn)黨的十九大報告所指出的“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎”的使命和職責，需要與時俱進地激發(fā)基層黨組織活力、轉變基層黨組織引領方式和加強基層黨組織建設全方位融合。
聚焦資源下沉，激發(fā)基層黨組織引領的積極性
面對城市社區(qū)高密度的集聚性、高頻度的流動性和高強度的異質性，迫切需要將治理重心下移，充分依靠基層黨組織直接與群眾相聯(lián)系，直接與群眾的需求相對接的優(yōu)勢，從源頭上發(fā)揮基層黨組織引領社區(qū)治理的作用。實踐表明，只有把社會治理的重心向下傾斜，把資源更好地投放到基層，把治理的環(huán)節(jié)更加聚焦到基層，才能切實增強基層黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力和執(zhí)行力，才能真正實現(xiàn)社會的源頭性治理、系統(tǒng)性治理，真正把黨的各項工作落實在基層，使黨的執(zhí)政基礎在基層生根扎根、開花結果。
要有效發(fā)揮基層黨組織引領社區(qū)治理的作用，關鍵是要促使資源整合性下沉，突破基層黨組織“做事沒保障、說話不管用、行動跟不上”的困境，實現(xiàn)基層黨組織引領的精細化。資源下沉，使得基層黨組織“服務有本錢”，激勵基層黨組織不僅“想干事”，而且保障基層黨組織“能干事”，也使基層黨組織“能干得好”。
一是要進一步理順治理體系，讓資源下得動。作為城市治理基礎性單元的社區(qū)在現(xiàn)代城市生活中日益重要，社區(qū)已不僅僅是一個生活共同體，更是一個治理共同體。伴隨社區(qū)公共事務的增多，基層黨組織引領作用的發(fā)揮需要得到有力的物質基礎支撐，不能“只要馬兒跑，不給馬吃草”，要進一步理順“區(qū)縣—街道—社區(qū)”的社區(qū)治理職責，讓資源在社區(qū)真正有效地“動”起來，相關職能部門不能象征性地下沉資源，而要真正使基層黨組織得到“實惠”。否則，只會增加基層黨組織的“負擔”，在完成更多職責的過程中“疲于應付”。
二是要準確定位，讓資源下得準。資源向基層黨組織傾斜，不能用“一刀切”式的老辦法來解決新問題，要區(qū)分不同社區(qū)的差異和類型，“下沉哪些資源、如何下沉、下沉之后怎么用”等問題都應從基層黨組織引領能力的提升和群眾的實際需要出發(fā)，真正回應社區(qū)治理中黨建引領的難點、重點和薄弱點，真正與基層黨員群眾的“疑難雜癥”和社區(qū)治理的難題相匹配。通過資源下沉，推動經費預算更多、更好地滿足基層需求，為基層黨組織引領社區(qū)治理提供財力支撐，解決好基層黨員干部持續(xù)工作的積極性問題，激勵基層群眾積極投入到社區(qū)公共事務當中。同時，要抓住基層黨組織的核心力量，既要推動優(yōu)秀干部“能往下走”，也要推動基層黨組織干部“能走得上來”，不斷優(yōu)化基層黨組織核心力量的年齡結構、能力結構和知識結構。
三是要加強績效評估，讓資源用得好。社區(qū)治理中基層黨組織的引領要貫穿到社區(qū)治理的方方面面，資源下得好不好，有沒有產生實際的治理績效，需要適時跟蹤評估，防范基層黨組織對下沉的資源“接不住、用不上、管不好”，防止對資源誤用、濫用、錯用，同時遏制腐敗的滋生蔓延。實踐中，由于“上面千條線，下面一根針”，管理層級和組織模式上的金字塔結構會使基層黨組織的工作和任務應接不暇，出現(xiàn)“超載”或“吃不飽”的問題，這就要求在給基層黨組織“輸電”“造血”“給資源”的同時，必須加強以績效為導向的社區(qū)治理評估，使資源的利用更集約、更開放，把社區(qū)治理中的事務逐件做好，讓資源下沉的“紅利”能夠持續(xù)為社區(qū)居民所感知，增強他們的獲得感。
深化民主協(xié)商，提升基層黨組織引領的凝聚力
城市化的推進和城市生活的復雜化、多元化給城市社會帶來了大量“不可治理性問題”，這些問題涉及多元化的利害相關者，且價值取向多元、難以達成共識，因而按照層級化、科層化的行政推動往往難以有效地予以解決，甚至可能引發(fā)社會沖突。為了避免“干部跑斷腿，群眾冷眼看”，基層黨組織應當在基層實踐中建立健全社會主義協(xié)商民主的工作機制，通過建構社會主義協(xié)商民主的制度平臺，在力量更加多元、關系更加復雜的社區(qū)治理環(huán)境中推動高質量協(xié)商，以社會主義協(xié)商民主來轉變基層黨組織的引領方式，加強基層黨組織的引領能力。為此，可以從以下三方面予以著手：
一是要提高社區(qū)協(xié)商議題的質量。街道、社區(qū)基層協(xié)商民主的實施有其規(guī)模、成本和操作上的優(yōu)勢，通過民主協(xié)商，有利于及時發(fā)現(xiàn)、識別基層群眾的訴求和聚集群眾的智慧。圍繞“為何協(xié)商、協(xié)商什么”的問題，基層黨組織要善于以民主協(xié)商來推動社區(qū)治理，及時將那些在特定時段被廣泛關注的、難以解決的社區(qū)公共問題納入社區(qū)協(xié)商議題范圍，在協(xié)商過程中揭示偏好、提供信息、學習政策，創(chuàng)造相互尊重、彼此信任的良好氛圍，避免“耗時費力”的錯誤認識。同時，要促進協(xié)商議題相關信息的充分性、準確性，只有當協(xié)商過程中的信息完整、可靠，支持正反兩方面觀點的理由和根據(jù)得到了充分的反映時，協(xié)商才能真正發(fā)現(xiàn)問題并準確找出相應的解決方案，從而為基層黨組織創(chuàng)造真正的政治合法性。
二是要擴大協(xié)商意見的包容性。民主協(xié)商往往涉及不同甚至沖突性的意見表達，因此在協(xié)商過程中必須強調參與者意見的代表性而非參與者統(tǒng)計學意義上的人數(shù)的代表性。作為基層協(xié)商民主的發(fā)起者、組織者，基層黨組織必須善于排除與議題相關的被隱蔽、被操控、被故意排斥的特定意見的可能性，盡可能使多元性、分歧性的意見或偏好得到充分的表達，否則協(xié)商民主的實施就會失去其基本“原料”，達成的協(xié)商結果也難以得到認同。同時，要促使社區(qū)協(xié)商的參與者自覺地修正沒有說服力的偏好，在協(xié)商過程中對其他參與者表示真正的尊重，敞開胸懷，接受他人理由更佳的觀點，認真對待協(xié)商過程中新的論據(jù)和論證，從而促進社會主義協(xié)商民主在基層的有效運轉，提升基層黨組織引領各方的能力。
三是要增強協(xié)商結果的影響性?；鶎用裰鲄f(xié)商的結果可能在參與者之間達成共識，也可能使分歧和沖突進一步顯現(xiàn)，但這并不表明協(xié)商是失敗的，相反它會使參與者更加深刻地認識到彼此不同的關切，并掌握到更多的信息，為持續(xù)的協(xié)商奠定下一步的基礎。因此，民主協(xié)商的結果是多樣的，不僅可以創(chuàng)造參與者之間相互的認知、尊重與信任，促進利害相關方對特定問題廣泛而深刻的認識，更重要的是為增強基層黨組織自覺的認同與服從創(chuàng)造了新的可能。為了增強協(xié)商結果的影響性，基層黨組織要通過制度上的銜接，使協(xié)商結果真正起到作用而不是被束之高閣。同時，在組織實施基層協(xié)商的過程中，基層黨組織需要對協(xié)商的發(fā)起、議題的提出、意見的征詢、參與者的遴選、發(fā)言的規(guī)則、協(xié)商意見的形成等諸多方面進行程序安排，來促進協(xié)商治理在基層的形成。
強化組織紐帶，加強基層黨組織引領的協(xié)同性
傳統(tǒng)的城市社區(qū)以“塊塊”為主，社區(qū)與駐區(qū)單位之間、駐區(qū)單位相互之間往往缺乏互聯(lián)互通，黨建資源被分割，這不利于社區(qū)治理共同體的形成，也不利于全面提升基層黨組織的引領能力。在新的時期，要善于根據(jù)城市治理和政黨發(fā)展的內在規(guī)律來促進基層黨組織建設從領域到全域、從局部到整體、從碎片到整體、從點到面的轉變，充分發(fā)揮黨在基層的組織優(yōu)勢和影響力。通過黨組織這個橋梁和紐帶，把駐區(qū)各單位、各組織連接在一起，構建城市基層黨建共同體，深化學習型基層黨組織建設，推動城市基層黨建不斷走向開放、聯(lián)動、協(xié)同，夯實黨在基層的執(zhí)政基礎。
第一，堅持相融相通。城市基層黨組織建設是一項系統(tǒng)工程，需要體現(xiàn)在社區(qū)治理的具體活動中、落實在具體的黨群關系中，要逐步實現(xiàn)由傳統(tǒng)的“自上而下的內向式壓力型基層黨建模式與制度安排”轉向“上下內外多元雙向互動的開放式黨建模式與制度安排”，形成上下互動、內外相連、黨群相接、傳統(tǒng)與現(xiàn)代相融的基層黨建格局，在相融相通中找準黨建短板、精準對接城市治理需求，提升基層黨組織建設的針對性、有效性。在這樣的過程中，上級黨組織要為基層黨組織與駐區(qū)各單位、各組織之間的互動和協(xié)同創(chuàng)造條件，加強協(xié)調，打破高墻阻隔和單位的級別與類型的限制，充分保障基層黨組織能夠在相融相通中更好地提升引領城市社區(qū)治理的能力。
第二，堅持共建共享。隨著城市的發(fā)展，越來越多的社會問題會呈現(xiàn)出結構不良性，利益沖突可能持續(xù)存在甚至在慢慢地激化，引起一些社會不穩(wěn)定事件。在這樣的背景下，基層黨組織的角色必須得到恰當?shù)亩ㄎ唬荒芤?ldquo;全能型”的角色和“單向型”的管理思維來處理社會問題，而需要以“共建共享”的網(wǎng)絡化思維來應對復雜的社會問題。在網(wǎng)絡化治理思維中，基層黨組織不僅需要公眾的參與，還應廣泛借助駐區(qū)各單位和組織的力量，根據(jù)各方力量的優(yōu)勢、劣勢來合理確定基層黨組織作用的發(fā)揮，避免缺位、越位、失位的問題，盡可能減少和克服共建共享中的各種障礙，以優(yōu)勢互補促進共建共享機制，積極為社區(qū)居民排憂解難。
第三，堅持互動互補。市場失靈、政府失靈和社會失靈這三種現(xiàn)象表明，基層黨組織引領能力的形成和發(fā)揮越來越需要政治、市場和社會各領域力量的互聯(lián)互動。圍繞黨建引領整體效能的提升，要大力推進新興領域黨組織的動態(tài)全覆蓋，形成以街道和社區(qū)黨組織為主軸，各駐區(qū)單位和各商務樓宇、商圈等新興場所為點，進而形成點面結合的基層黨組織建設局面。深化區(qū)域大黨建機制，成立區(qū)域化黨組織，共同構建互聯(lián)互動、資源互補、優(yōu)勢互通的基層大黨建制度安排，共同開展黨組織活動，更好地回應轄區(qū)居民普遍關心的現(xiàn)實難題。同時還要促進基層社會治理的大聯(lián)網(wǎng)、大聯(lián)動，綜合運用各種資源，協(xié)同保障基層群眾的權益，及時化解社會矛盾和糾紛，把社會治理中的各種風險和潛在的矛盾化解在基層，進而更好地提升基層黨組織的引領能力和整體效能。
【本文作者分別為四川大學公共管理學院教授，四川大學公共管理學院副教授】
責編：賀勝蘭 / 蔡圣楠