【摘要】當前我國廣大農(nóng)村地區(qū)的村務監(jiān)督實踐中，主要存在無人監(jiān)督、無力監(jiān)督和無法監(jiān)督三個方面的突出問題，《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》針對這些問題提出了明確要求，未來應及時得到落實，且在落實的同時，還需要完善相關的保障機制。

【關鍵詞】村務監(jiān)督  監(jiān)督職責  保障機制  

【中圖分類號】D920.1    【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會適時指出要建立健全村民監(jiān)督機制，2015年中央“一號文件”再次強調(diào)要完善村務監(jiān)督機制，2017年12月初，中辦、國辦又專門下發(fā)了《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》，針對實踐中存在的突出問題，對全面完善村務監(jiān)督委員會的制度和機制作了更加明確的規(guī)定。

當前一些地方的村務監(jiān)督流于形式

我國廣大農(nóng)村地區(qū)的村務監(jiān)督實踐中，仍存在一些問題。首先，因為傳統(tǒng)村落具有較為典型的熟人社會特征，人情、面子等因素導致村民不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督。其次，在一些農(nóng)村，村干部有較高的權威，普通村民與村干部之間難以形成公平對話的機制。由于信息不對稱，村務監(jiān)督委員會的成員難以發(fā)現(xiàn)集體資產(chǎn)管理中存在的問題。一些村監(jiān)委成員擔心村干部的打擊報復，不敢理直氣壯地行使監(jiān)督權力，再加上當前制度設置的不完善，有監(jiān)督意愿的村民也難以介入到農(nóng)村公共事務的管理活動中。最后，盡管《村民委員會組織法》中規(guī)定了村務監(jiān)督委員會制度，但是對于村監(jiān)委的職責權限、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督的手段與方式以及監(jiān)督的效力欠缺具體的、可操作的規(guī)定，導致了一些地方的村民監(jiān)督委員會流于形式，不能實現(xiàn)制度設計的目的。

上述問題的出現(xiàn)，有認識不足和制度機制不完善兩個方面的原因。首先是對村務監(jiān)督委員會制度的認識存在著一些誤區(qū)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層組織和村干部的困惑有：第一，設立村務監(jiān)督委員會是否造成村莊治理資源的浪費？第二，設立村務監(jiān)督委員會是否會降低農(nóng)村治理效率？第三，設立村務監(jiān)督委員會是否會限制村莊的發(fā)展？上述三個認識誤區(qū)的錯誤在于，沒有充分認識到并尊重村民在經(jīng)濟社會發(fā)展中的主體地位。根據(jù)我國《村民委員會組織法》的規(guī)定，我國實行的是村民自治制度，而不是村干部自治制度。更為重要的是，當前村務監(jiān)督不完善的現(xiàn)狀，與制度不完善直接相關，即在制度層面上，并沒有形成能夠保障村民監(jiān)督委員會行使職權的有效機制。過于籠統(tǒng)、原則的制度，不能有效解決無人監(jiān)督、無力監(jiān)督和無法監(jiān)督的問題。

切實解決村務監(jiān)督中無人監(jiān)督、無力監(jiān)督和無法監(jiān)督的問題

2017年12月4日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），針對村內(nèi)監(jiān)督失效、村官貪腐現(xiàn)象凸顯和鄉(xiāng)村社會治理機制不完善的問題提出了明確要求。

針對無人監(jiān)督的問題，《指導意見》明確規(guī)定，設立村民監(jiān)督委員會是進一步完善村民自治機制和村級工作運行機制的重要舉措，是村民監(jiān)督村務的主要形式。因此，要保證其能夠在村務監(jiān)督活動中發(fā)揮有效監(jiān)督的積極作用，就應當加強村務監(jiān)督委員會的隊伍建設。在推選村務監(jiān)督委員會成員時，應當重視新農(nóng)人在當前我國鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的重要作用。近年來，返鄉(xiāng)就業(yè)的大學生越來越多，這部分群體具有比留守老人、婦女更為寬廣的視野，具有一定的監(jiān)督知識和能力，應當積極調(diào)動其參與村內(nèi)公共事務治理的積極性。要發(fā)揮已經(jīng)卸任的原任村干部在村務監(jiān)督委員會中的作用，他們對于村莊事物治理的環(huán)節(jié)、流程更為熟悉，能夠在監(jiān)督過程中及時發(fā)現(xiàn)問題、指出問題、解決問題。此外，村務監(jiān)督委員會的成員要體現(xiàn)出廣泛的覆蓋性，防止形成利益共謀，產(chǎn)生新的不公平、新的沖突和矛盾。

針對無力監(jiān)督的問題，《指導意見》進一步明確了村務監(jiān)督委員會的職權，就村務監(jiān)督委員會及其成員的知情權、質(zhì)詢權、建議權等權利進行了規(guī)定。為了避免信息不對稱造成村干部專權可能，規(guī)定村務監(jiān)督委員會及其成員有權列席村民委員會、村民小組、村民代表會議和村“兩委”聯(lián)席會議，有權知悉涉及村民、村集體利益的村內(nèi)管理事務的具體情況，并有權對涉及本村村務、財務等事項進行審核與質(zhì)詢。為避免村干部利用特權干預、限制監(jiān)督權的行使，《指導意見》規(guī)定村監(jiān)委有權在必要時可直接向縣級黨委和政府提出建議，通過外部監(jiān)督的輔助，共同解決村內(nèi)貪腐、侵害村民利益的違法違紀問題，彌補內(nèi)部監(jiān)督的不足。此外，《指導意見》為避免村內(nèi)領導干部利用優(yōu)勢地位干擾村監(jiān)委及其成員監(jiān)督權的行使，規(guī)定對打擊報復村務監(jiān)督委員成員的有關人員實行嚴格責任追究制度，以保障村務監(jiān)督委員會及其成員能夠在制度保障下切實、有效履行監(jiān)督職責。

針對無法監(jiān)督的問題，《指導意見》完善了村務監(jiān)督委員會權利行使的對象、權利范圍等一系列相關的規(guī)范性內(nèi)容。首先，《指導意見》對監(jiān)督內(nèi)容進行了詳細的規(guī)定。當前國家重點推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為改善農(nóng)民生活、引導農(nóng)業(yè)發(fā)展而向鄉(xiāng)村投入了大量的財政扶持資金及其他的惠農(nóng)政策，其間較易發(fā)生利用職權牟取私利的不法行為?！吨笇б庖姟芬?guī)定村務監(jiān)督委員會有權就村務決策和公開情況、村級財產(chǎn)管理情況、村工程項目建設情況、惠農(nóng)政策措施落實情況等事關村民切身利益的問題進行監(jiān)督。其次，《指導意見》明確了村務監(jiān)督委員會的具體規(guī)則方式，包括收集意見、提出建議、監(jiān)督落實、通報反饋4個階段，對監(jiān)督事項進行全程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題，并應當及時通報監(jiān)督結果，真正做到為村民負責、受村民監(jiān)督。

村務監(jiān)督委員會的機制保障

當前，在落實《指導意見》的同時，還需要完善相關的保障機制。當前迫切需要解決的兩個問題，一是需要將村務監(jiān)督委員會制度的實施與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標相結合，尤其是應堅持以“德治、法治、自治”作為鄉(xiāng)村治理的基本原則；二是要把村務監(jiān)督實踐中的寶貴經(jīng)驗和黨中央關于村務監(jiān)督委員會的相關政策，以法律規(guī)范的形式確定下來，使其更具有權威性、普適性、可操作性。具體而言，一方面，需要妥善處理村務活動的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的關系，建立起以內(nèi)部監(jiān)督為核心，以外部監(jiān)督為保障的村內(nèi)公共事物的監(jiān)督機制；另一方面，需要盡快完善《村民委員會組織法》的相關規(guī)定，確保村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督工作于法有據(jù)。

村務監(jiān)督委員會作為村莊內(nèi)部的監(jiān)督機制，與基層黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的外部監(jiān)督相比更具有優(yōu)勢。村民監(jiān)督委員會對村內(nèi)公共事務進行監(jiān)督，一方面是因為村莊資源屬于本村或者本組的農(nóng)民集體所有，村民對這些資源的管理和使用有決定的權利，村民委員會接受村民委托對集體所有的資產(chǎn)、資源和資金進行管理，其管理行為是否公正、管理程序是否公開、管理的結果是否公平，都首先需要村民自己判斷和評價。村內(nèi)資源的管理和使用會影響到每一個村民的利益，村民也因此具有更強烈的監(jiān)督意愿。另一方面，基于血緣、親緣、地緣等關系形成的村莊，具有一定的內(nèi)部封閉性，一些問題只有通過內(nèi)部監(jiān)督機制才更容易被及時發(fā)現(xiàn)、及時處理。隨著國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的重視，中央和地方都加大了對農(nóng)村的財政扶持力度，村莊掌握的資源越來越多，如果缺乏內(nèi)部監(jiān)督，小官巨貪的現(xiàn)象就難以避免。村務監(jiān)督委員會作為村民自行監(jiān)督的一種法定形式，具有便捷、直接的全程監(jiān)督的條件。但是，當前我國廣大農(nóng)村地區(qū)的村務監(jiān)督委員會的權威性不足，使之在某些情況下不能夠真正有效地震懾違紀貪腐人員。因此，還需要與外部監(jiān)督相結合，內(nèi)部監(jiān)督在信息獲取方面的優(yōu)勢與外部監(jiān)督在權威性及強制性方面的優(yōu)勢有效結合，將村務監(jiān)督制度真正落實到實處，使之更具可操作性。

（作者為中國農(nóng)業(yè)大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任）

【參考文獻】

①《身份證“網(wǎng)證”，要便捷也要安全》，《科技日報》，2018年1月5日。

責編/肖晗題    美編/楊玲玲

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