【摘要】只有在觀念上秉持法治思維，在行動中完善法治體系，才能真正實現(xiàn)多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進(jìn)社會公平正義，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。

【關(guān)鍵詞】脫貧攻堅  法治思維  法治體系    【中圖分類號】D902    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中莊嚴(yán)承諾：“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會。”鄧小平同志深刻指出，“貧窮不是社會主義，發(fā)展太慢也不是社會主義”，“走社會主義道路，就是要逐步實現(xiàn)共同富裕”。這些重要論斷，強調(diào)了共同富裕是社會主義的內(nèi)在要求，擺脫貧困是當(dāng)前最基本的民生工程。

法治是脫貧攻堅的利矛重盾

在我們這樣幅員遼闊、經(jīng)濟仍不夠發(fā)達(dá)、區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、貧困人口眾多、國情極端復(fù)雜的大國，用“攻堅”來形容脫貧，最形象不過。脫貧涉及到凝聚共識、頂層設(shè)計、國情調(diào)研、政策制定、精準(zhǔn)識別、項目資金、考核評估、退出機制等一系列方面和環(huán)節(jié)，是一個綜合、動態(tài)、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。而對于如此艱巨的任務(wù)、協(xié)調(diào)如此復(fù)雜的關(guān)系，就需要在發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)越性的同時，更加重視法治思維和法治方式，通過法治來促進(jìn)脫貧攻堅。

法律是治國之重器，法治是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式。在區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、公共服務(wù)不均等的情況下，脫貧攻堅就需要利用政府的有形之手對市場資源進(jìn)行調(diào)整和配置，從而更好地平衡國家與人民發(fā)展中局部與全局、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、沿海與內(nèi)地、東部與西部等利益。如此復(fù)雜和動態(tài)的利益調(diào)整，一方面需要執(zhí)政黨為人民服務(wù)的堅定宗旨、平衡各方訴求的高超手段、促使國家擺脫貧困的堅強意志；另一方面還需要在全社會形成局部服從全局、先富帶動后富、脫貧攻堅工作全國一盤棋的共識。由于科學(xué)的精神、嚴(yán)格的程序、廣泛的參與、普遍的適用，法律不僅有助于這種共識的形成，還有助于將黨的意志與全民共識上升為國家意志，從而以國家強制力為保障，為脫貧攻堅提供利矛重盾。

法律是市場交易的準(zhǔn)則，投資安全的保障，政府行為的尺度。貧困地區(qū)需要發(fā)達(dá)地區(qū)大量物資與經(jīng)費的支持，這種支持固然需要中央政府的調(diào)控，但也并不是任意的。現(xiàn)代法治國家的特點就在于堅持稅收法定原則與預(yù)決算管理制度，無論是需要財政轉(zhuǎn)移支付，還是上項目、給資金、搞救濟，無論是促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，還是減小地域與城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡、公共服務(wù)供給的不均等，都需要在憲法和相關(guān)法律的框架之下進(jìn)行，需要法治發(fā)揮更大的作用。如果沒有法律作為依據(jù)和規(guī)范，就可能不僅導(dǎo)致對發(fā)達(dá)地區(qū)的不合理剝奪，也可能會由于權(quán)力的不受約束而導(dǎo)致巨額扶貧資金利用不合理、低效率，甚至被中飽私囊。

政策的特點是靈活，可以因事因地制宜；而法律的特點是穩(wěn)定，從而給各方主體的行為帶來可預(yù)期性與可期待性。在法律的框架之下，對于具體的救災(zāi)、救助等，可以發(fā)揮政策的靈活性；但對于作為基本民生工程的扶貧，由于涉及到中央與地方的關(guān)系、地方與地方之間的關(guān)系，就更需要法律發(fā)揮基本的框架性作用。尤其值得指出的是，在當(dāng)前扶貧強調(diào)造血機制的背景下，脫貧不僅僅意味著貧困人口和地區(qū)短期的脫離貧困，更是為他們賦能，使得他們能夠憑自己的雙手逐步從貧困邁向溫飽、小康甚至富裕。因此，扶貧雖然需要國家對市場的調(diào)控，但仍然應(yīng)該讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，特別是按照憲法的要求，嚴(yán)格保護公民合法的私有財產(chǎn)。

建立脫貧攻堅的綜合性法治體系

從根本上說，脫貧必須解決經(jīng)濟社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)供給的不充分和不均衡以及貧富懸殊和公民財產(chǎn)權(quán)保障不足問題，并消除脫貧攻堅工作中的貪污腐敗、官僚主義與形式主義。

重視利用法治來進(jìn)行區(qū)域開發(fā)和消除貧困，西方國家曾經(jīng)積累過一些有益的經(jīng)驗。美國曾經(jīng)對西部地區(qū)進(jìn)行過較為成功的開發(fā)，從18 世紀(jì)的《售地法令》、19世紀(jì)的《宅地法》、鼓勵西部《草原植樹法》《沙漠土地法》到20世紀(jì)的《麻梭淺灘與田納西河流域開發(fā)法》《地區(qū)再開發(fā)法》等，法律有力地保障和促進(jìn)了開發(fā)進(jìn)程。英國也曾于1934年頒布《特別地區(qū)法》、1954年頒布《工業(yè)布局法》，日本于1950年制定《北海道開發(fā)法》、德國1956 年出臺《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法》。有些國家通過特別法，有些國家甚至通過憲法性基本法律來解決貧困地區(qū)開發(fā)問題。在反貧困問題上，西方國家注重通過法治來構(gòu)建一個綜合性的治理體系。如英國政府在歷史上制定了《教育法》 （1906年）、《養(yǎng)老金法》（1908年）、《健康保障部法》（1919年）等，美國制定《社會安全法》（1935年）、聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》（1993年）等，建立法治化的貧困解決機制。

我國長期以來，扶貧主要靠黨為人民服務(wù)的道義理念以及相應(yīng)的政策動員，尚未形成較為健全的扶貧攻堅法律體系。對于已經(jīng)比較突出的城鄉(xiāng)、地域以及貧富差別較大問題，尚未從根本上進(jìn)行解決。而由于沒有法律的剛性約束，個別地方或個別領(lǐng)導(dǎo)干部，大搞形式主義和政績工程，不僅導(dǎo)致決策的短期性，有時還導(dǎo)致不受約束的扶貧權(quán)力，扶貧資金跑冒滴漏嚴(yán)重，扶貧領(lǐng)域腐敗案件頻發(fā)，特別是在鄉(xiāng)村兩級，小官巨貪屢禁不止，窩案串案也并不鮮見。2016年最高檢與國務(wù)院扶貧辦專門聯(lián)合印發(fā)《全國檢察機關(guān)、扶貧部門集中整治和加強預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項工作方案》以來，各地檢察機關(guān)按照全國檢察機關(guān)、扶貧部門集中整治和加強預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項工作的部署，圍繞扶貧開發(fā)的重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)、重點地區(qū)，加大辦理力度，依法嚴(yán)肅查處發(fā)生在貧困群眾身邊的職務(wù)犯罪案件。僅僅前十個月，全國檢察機關(guān)共在涉農(nóng)和扶貧領(lǐng)域查辦貪污犯罪8888人，占該領(lǐng)域職務(wù)犯罪涉案總?cè)藬?shù)的65.7%。

十八大以來中央對扶貧開發(fā)工作一再作出大力度、超常規(guī)的決策部署。十九大報告中14次提到扶貧或脫貧，并再次莊嚴(yán)提出了“到二○二○年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”的宏偉目標(biāo)。然而，如果不解決貧富分化、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域失衡，不解決公共服務(wù)不均等，不解決公權(quán)力的貪污腐敗、濫權(quán)、逾權(quán)、官僚主義和形式主義，不解決公民合法私有財產(chǎn)保護不足等問題，脫貧后也仍然可能會導(dǎo)致返貧或者新的貧困。這就需要一方面，在我國現(xiàn)行法律中進(jìn)一步突出扶貧和社會保障內(nèi)容；另一方面，在部分省份扶貧開發(fā)條例的基礎(chǔ)上盡快出臺統(tǒng)一的反貧困法以及社會救助法，并對國家扶貧資金管理辦法、財政專項扶貧資金管理辦法等進(jìn)行完善。將脫貧政策與制度法治化，注意相關(guān)法律法規(guī)在反貧困問題上的協(xié)調(diào)，從而構(gòu)建綜合性的扶貧開發(fā)法律，實現(xiàn)國家扶貧工作重大規(guī)劃、重要決策與立法的契合，不僅保障消除貧困，而且以更大的遠(yuǎn)見卓識，注重通過立法手段將脫貧經(jīng)驗、制度和成果鞏固下來。

不僅要完善立法，在實施環(huán)節(jié)，還要通過重建基層共同體來改善基層治理，以提升公民的自治能力和道德水平，滋養(yǎng)他們誠信友愛的精神氣質(zhì)；注重從根本上改善農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展、人居環(huán)境、生態(tài)保護，尤其是要保護留守兒童權(quán)益，使他們生活上得到關(guān)心，學(xué)習(xí)上有更好條件，避免貧困和不穩(wěn)定因素的代際傳遞；特別是要通過依法治國與依規(guī)治黨相結(jié)合，加大政務(wù)公開力度，加強社會監(jiān)督，持之以恒正風(fēng)肅紀(jì)，從根本上改善基層政治生態(tài)。

增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的，完善法治是民生福祉的根本保障。只有在觀念上重視法治思維，在行動中完善法治體系，才能真正實現(xiàn)多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進(jìn)社會公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。

（作者為中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①夏勇：《論西部大開發(fā)的法律保障》，《法學(xué)研究》，2001年第2期。

責(zé)編/肖晗題    美編/楊玲玲

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