自20世紀80年代中期起，中國在進行經(jīng)濟體制改革、大力推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，開啟了制度化反貧困的歷史進程。伴隨經(jīng)濟社會體制改革的不斷深化，反貧困制度逐漸升級，形成開發(fā)式扶貧—扶貧攻堅—綜合扶貧—精準扶貧的演變歷程，取得了令世界矚目的反貧困成就。從這條反貧困的制度運動軌跡來看，中國反貧困經(jīng)歷了經(jīng)濟發(fā)展視角下的反貧困，系統(tǒng)視角下的反貧困與精準瞄準、精準精細施助的貧困治理三個階段。這三個階段不是前后替代關(guān)系，而是遞進累積關(guān)系，這意味著2020年前最后的脫貧攻堅與2020年后的脫貧質(zhì)量提升應采用復合型脫貧策略，即系統(tǒng)性、精準性、發(fā)展性貧困治理思維的綜合體。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視脫貧工作，確立了2020年全面建成小康社會的發(fā)展目標，明確提出確保全部貧困人口如期脫貧。在全國上下的共同努力下，中國脫貧攻堅取得決定性進展，年均減貧人數(shù)1300萬人。但是，隨著貧困人口數(shù)量的不斷減少，脫貧難度逐漸加大，脫貧攻堅戰(zhàn)觸抵深度貧困。深度貧困被稱為貧中之貧，如何在最后的決勝期取得預期脫貧目標，以及確保脫貧效果持久，得到黨中央的高度重視。

習近平總書記對深度貧困地區(qū)高質(zhì)量脫貧的指示與部署

“十三五”時期是我國脫貧攻堅的決勝期。習近平總書記指出，“‘十三五’的最后一年是2020年，正好是我們確定的全面建成小康社會的時間節(jié)點”，在這一時期中，“扶貧開發(fā)工作進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期”。為保證我國脫貧攻堅工作如期完成，習近平總書記對深度貧困地區(qū)的脫貧工作作了總體部署，始終強調(diào)提高脫貧質(zhì)量，將其放在脫貧攻堅工作的首位。

2016年，“十三五”的開局之年，習近平總書記在談到建立精準脫貧認定、退出機制時強調(diào)：“要事實求是，嚴格評估，用經(jīng)得起檢驗的摘帽標準來衡量驗收，注重脫貧質(zhì)量和可持續(xù)性??留出緩沖期，在一定時間內(nèi)繼續(xù)實行扶持政策。”這是在充分尊重深度貧困地區(qū)脫貧規(guī)律的基礎(chǔ)上得出的科學論斷，為這一時期及2020年后一段時期中的脫貧工作指明了方向。在黨的十九大報告中，習近平總書記指出“脫真貧、真脫貧”，短短六個字蘊藏著精準脫貧與高質(zhì)量脫貧的指示。隨著2020年日益臨近，為避免各地方為急于完成脫貧任務而只追求脫貧數(shù)量、忽視脫貧質(zhì)量，習近平總書記再次明確提出：“全面打好脫貧攻堅戰(zhàn)，要按照黨中央統(tǒng)一部署，把提高脫貧質(zhì)量放在首位，聚焦深度貧困地區(qū)，扎實推進各項工作。”為打贏這場硬仗，習近平總書記還進行了脫貧組織戰(zhàn)略部署，確定中央統(tǒng)籌、省負責、市縣抓落實的管理體制，基本形成四梁八柱的頂層設計，以及五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的氛圍。在如此組織保障下，該如何高質(zhì)量完成深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅工作呢？習近平總書記做了以下幾個方面的指示。

第一，系統(tǒng)謀劃深度貧困地區(qū)脫貧攻堅。習近平總書記強調(diào)堅持大扶貧格局，深入實施東西部扶貧協(xié)作，將深度貧困地區(qū)精準脫貧與區(qū)域性開發(fā)扶貧相結(jié)合，為深度貧困地區(qū)脫貧創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，強化支撐體系，加大政策傾斜，把握時間節(jié)點，努力補齊短板；[1]加大道路、橋梁等公共基礎(chǔ)設施，醫(yī)療、教育等基本公共資源，飲用水、電、煤氣、暖氣等基本公共產(chǎn)品，生活排污和垃圾處理系統(tǒng)等基本公共設備方面的投入，為深度貧困者構(gòu)建一個具有社會融入驅(qū)動能力的外部系統(tǒng)。同時，主張通過外部政策、環(huán)境的正向激勵，以及外部體系的支持，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，培育深度貧困者積極脫貧的內(nèi)在動力。第二，將“精準”貫穿扶貧脫貧全過程。習近平總書記深深認識到貧困現(xiàn)象雖然相似，但是致貧的原因、各地脫貧的資源稟賦、貧困者個人的脫貧能力各異，因此始終主張精準扶貧、脫貧，對具體貧困問題進行具體分析。2013年，習近平總書記在湖南湘西考察時，首次作了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。2015年，習近平總書記進一步指出，“要做到扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。第三，提出“四個一批”的脫貧攻堅行動計劃。作為“精準扶貧”的具體體現(xiàn)，習近平總書記提出了“四個一批”的脫貧行動計劃，即通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批，化解深度貧困人群的生存與發(fā)展障礙。第四，形成多元主體共同參與的貧困治理格局。習近平總書記指出，脫貧攻堅要動員全黨全國全社會，舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。2017年，習近平總書記進一步指出：“要發(fā)揮政府投入的主體和主導作用，發(fā)揮金融資金的引導和協(xié)同作用，加大對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的投入支持力度；積極引導社會力量，廣泛參與深度貧困地區(qū)脫貧攻堅。”第五，合理確定深度貧困地區(qū)的脫貧目標。實現(xiàn)我國深度貧困地區(qū)高質(zhì)量脫貧與全國人民一道實現(xiàn)美好生活是最終的目標。由于深度貧困的治理難度大，治理工程的成效難以在短時間內(nèi)顯現(xiàn)，所以，需要明確2020年要達到的脫貧目標。習近平總書記指出：“我們要以唯物主義的態(tài)度對待這個問題，即使到了2020年，深度貧困地區(qū)也不可能達到發(fā)達地區(qū)的發(fā)展水平。我們今天的努力是要使這些地區(qū)的群眾實現(xiàn)‘兩不愁三保障’，使這些地區(qū)基本公共服務主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平。在這個問題上，我們要實事求是，不要好高騖遠，不要吊高各方面胃口。”

我國深度貧困地區(qū)脫貧已開展的工作及不足

在習近平總書記的指示下，全國上下迅速行動，落實總書記的講話精神，深度貧困地區(qū)脫貧工作取得重大成效。截至2016年12月，我國集中連片特困地區(qū)貧困人口下降幅度大于全國貧困人口下降幅度，集中連片特困地區(qū)貧困人口人均可支配收入增速高于全國貧困人口增速。從各地方的脫貧實踐來看，主要采取“外向型扶貧模式”和“內(nèi)向型扶貧模式”，具體表現(xiàn)為易地變遷、技術(shù)扶貧和信貸扶貧。

易地搬遷脫貧及有待完善的問題。易地扶貧作為我國脫貧攻堅行動計劃“四個一批”中的一個“一批”，著力于深度貧困的外部環(huán)境重塑，建立在“一方水土養(yǎng)不起一方人”的科學研判的基礎(chǔ)之上，亦即嚴酷的外在環(huán)境已經(jīng)無法滿足由人類規(guī)模逐漸擴大而產(chǎn)生的聚居、生存和發(fā)展的新需求。通過使陷入深度貧困的人口遷離原有生計系統(tǒng)，移入具備現(xiàn)代化、市場化、開放性或具備上述三因素發(fā)展能力的生計環(huán)境，幫助貧困者擺脫貧困。易地扶貧搬遷充分尊重外部環(huán)境對人類生存與發(fā)展產(chǎn)生的極端客觀性制約，是人類遷移史上的一個壯舉。根據(jù)我國《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》的指示，2020年前完成約1000萬人口的搬遷任務，使他們與全國人民同步進入全面小康社會。這近1000萬人口主要分布在自然環(huán)境惡劣、水土光熱條件難以滿足日常生活生產(chǎn)需要、地質(zhì)災害頻發(fā)、地質(zhì)構(gòu)造對居民的人身安全構(gòu)成嚴重威脅、地方病嚴重，公共基礎(chǔ)設施與公共基本產(chǎn)品極為薄弱，并且建設難度大，建設、維護成本高，以及《國家主體功能區(qū)》禁止開發(fā)或限制開發(fā)的地區(qū)。

易地扶貧搬遷雖然對深度貧困進行釜底抽薪式的治理，但是仍面臨諸多挑戰(zhàn)，如果考慮不周，就會導致遷出人口再次陷入貧困之中。世界銀行將“生活水平不降低”作為衡量易地搬遷成效的準則。然而，由于深度貧困的成因復雜，以及人所具有的生活系統(tǒng)適應性，要保障貧困人口遷入新環(huán)境后“生活水平不降低”，就要運用系統(tǒng)思維，做好應對生計和生活接續(xù)的系統(tǒng)性風險。例如，雖然通過易地搬遷改善了深度貧困人口的居住條件，但如果未能進行相應制度、資源、產(chǎn)品、設施的有效補給，就無法對深度貧困人口進行社會功能缺陷補償，致使他們?nèi)詿o法擺脫貧困狀態(tài)。

技能脫貧及有待完善的問題。與易地搬遷著力于改變致貧的外部系統(tǒng)不同，技能脫貧以貧困群體為潛在的人力資源為前提假設，通過對深度貧困地區(qū)的貧困者進行勞動技能培訓，使之掌握融入現(xiàn)代市場的技能素質(zhì)，從而提升貧困人口內(nèi)生性脫貧能力，改變貧困狀態(tài)。目前，技能脫貧成為各地具體落實培育內(nèi)生脫貧能力的主要做法。此種扶貧策略相較于傳統(tǒng)的“救濟式扶貧”具有進步意義，但是對脫貧能力的單維度闡釋，具有嚴重的局限性。

首先，按照阿馬蒂亞·森的觀點，導致貧困的能力不足是個體與外部系統(tǒng)相斷裂的結(jié)果。他指出，除了經(jīng)濟上的技能缺失外，政治自由的缺失、社會機會的缺乏、透明性擔保的無法落實、防護性保障的不足等亦成為貧困者深陷貧困無法自拔的影響因素。換言之，深度貧困的產(chǎn)生是個體融入社會系統(tǒng)功能性障礙長期積累的結(jié)果。因此，僅依靠技能來實現(xiàn)脫貧能力提升存在明顯不足。

其次，技能脫貧本身具有一定的排斥性，即能夠接受技能脫貧的是身體健全健康的貧困人口，那些不具備勞動能力發(fā)展?jié)撡|(zhì)的老年人、殘疾人、長期患病者，以及文化水平低、學習能力差的人群被排除在外。此外，對于部分具有勞動能力的個體，其長期與社會主流系統(tǒng)相割裂，導致行動的結(jié)構(gòu)性障礙內(nèi)化為對自身的消極認知，從而對技能脫貧產(chǎn)生內(nèi)在排斥。

最后，技能脫貧實施過程中存在的不足降低了政策效應。例如，培訓模式、內(nèi)容未能有效對接貧困群體的需求；技能脫貧的國家補助較少，工作瑣碎，脫貧周期長，導致基層組織積極性不高；由于深度貧困地區(qū)的交通、通信設施不足，技能脫貧的信息往往不能及時傳遞到貧困者那里。

信貸脫貧及有待完善的問題。信貸脫貧是資產(chǎn)扶貧的具體形式，在政府財政貼息的機制誘導下，激勵正規(guī)金融機構(gòu)將信貸資金投向具有生產(chǎn)潛力的貧困者或帶動貧困戶直接就業(yè)的扶貧產(chǎn)業(yè)組織，提高他們的經(jīng)營能力，激發(fā)深度貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展活力，從而使深度貧困地區(qū)生成造血能力。但是，這種運用金融手段實現(xiàn)脫貧的做法面臨以下現(xiàn)實挑戰(zhàn)：一是深度貧困地區(qū)對扶貧信貸的有效需求不足，深度貧困者缺少除投資資本以外的其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源；二是農(nóng)村金融市場尚不成熟，融資風險保障服務缺乏，由于信貸扶持對象為缺乏技術(shù)、經(jīng)驗與風險管理的農(nóng)戶，所以信貸金融風險較高，同時限制了資本積累規(guī)模，難以產(chǎn)生預期效果；三是容易造成深度貧困地區(qū)內(nèi)的貧富分化。

綜上所述，上述脫貧舉措在優(yōu)化深度貧困地區(qū)的外部與內(nèi)部系統(tǒng)方面產(chǎn)生了一定的積極意義，但是由于深度貧困成因具有復雜性與形成時間的長期性，所以深度貧困地區(qū)脫貧必然具有艱巨性、挑戰(zhàn)性?？偟膩砜?，上述脫貧舉措在與深度貧困地區(qū)對接時存在以下共性缺陷：一是與當?shù)厣鐣⒔?jīng)濟、文化資源稟賦或現(xiàn)狀的契合度不夠；二是對當?shù)厣鐣?、?jīng)濟、文化資源稟賦中優(yōu)勢資源的發(fā)現(xiàn)不足；三是具有長遠脫貧效應的舉措投入不足。從各因素對脫貧質(zhì)量的影響權(quán)重上看，基礎(chǔ)設施建設情況的影響最大，包括滿足基本需求的基礎(chǔ)設施，如飲用水、生活能源和區(qū)域性基礎(chǔ)設施，如交通、通信、電力；影響較大的因素是基本公共服務與產(chǎn)品的投入情況，包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等；再其次的影響因素是技能培訓與產(chǎn)業(yè)、資產(chǎn)扶貧。此外，在一些少數(shù)民族聚居的深度貧困地區(qū)，文化因素與基礎(chǔ)設施建設情況具有同等的重要地位。由于文化信仰方面以及現(xiàn)代化水平方面存在差異，原有社會文化系統(tǒng)與現(xiàn)代社會文化系統(tǒng)之間隔離，產(chǎn)生深度貧困。此種貧困治理更具復雜性，其本質(zhì)是少數(shù)民族文化的現(xiàn)代化過程，即在保持民族社會文化特色的同時，運用現(xiàn)代化的手段改善其生活，使其享受到現(xiàn)代社會的發(fā)展成果。在我國深度貧困地區(qū)脫貧過程中，存在一定程度上的避重就輕傾向，對那些建設難度大、投資見效周期長、產(chǎn)生長遠脫貧效應的民生事業(yè)方面投入相對較少，而對那些項目上馬快、投資見效快、產(chǎn)生快速脫貧效應的民生項目投入較多，從而對深度貧困地區(qū)的高質(zhì)量脫貧產(chǎn)生消極影響。