一段時間以來，在一些地方基層治理中存在著“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的“流行病”，個別群眾不顧法律和政策，遇事就鬧，甚至催生出專業(yè)的“鬧事團隊”。有些基層干部自嘲，他們患了“恐鬧癥”。然而，也有群眾表示，有些“鬧”是出于無奈，正規(guī)渠道走不通，不鬧問題就得不到重視和解決。這個看似死結的難題，折射出當下基層治理的軟肋。要破解基層治理的這一問題，關鍵要分析其原因，然后才能對癥下藥，找到解決問題的辦法。導致基層“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的根本原因在于基層治理體系不健全和治理能力建設滯后。

群眾訴求渠道不暢通，政府相關部門的回應性不強，使一些群眾欲通過“鬧”來解決自身利益問題

在“人人都有麥克風，人人都是通訊社”的網絡時代，政府部門對輿情的回應不僅是簡單公共消息，背后還牽連著政府形象、公眾知情權、官民互動機制、網上群眾路線等。一個總是走在輿情公布前端的政府，一個總是滿足公眾知情權的政府，群眾才更愿意認同它的民意敬畏感、全心全意的服務意識，以及聞情而動的網絡互動機制。老百姓走上街頭把事情“鬧大”往往都是因投訴無門，不得已而為之。“鬧”是需要花費成本和精力的，還可能存在其他風險。多數(shù)情況下，群眾之所以把事情“鬧大”，是因為個別基層政府部門存在官僚主義作風，不作為或亂作為，壓制不同的聲音，罔顧群眾利益而造成的。改革開放后，中國的經濟社會快速發(fā)展，產生了一些新的利益矛盾和沖突，如土地征收、房屋拆遷、勞資關系、合同糾紛、扶貧救濟、鄰避事件、族群糾紛等。個別干部對這些新問題和新矛盾漠不關心，或者受自身專業(yè)知識、法律知識和調解技巧等的限制，有的甚至還存在官商勾結、打壓群眾正當利益訴求的現(xiàn)象，回避或激化矛盾，最終迫使民眾采取過激的方法將事情“鬧大”。

基層政府治理能力和手段相對不足，無法有效解決群眾的利益訴求。中國是一個多層級的政府治理結構，從縱向看有五級政府，包括中央、省（直轄市、自治區(qū)）、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。此外，還有一些“準政府”的村民委員會（居民委員會）。一般來說，縣鄉(xiāng)兩級屬于基層政府，它們沒有多大的公共政策決策權，主要的職責是執(zhí)行法律和政策。很多時候，法律和政策更注重原則性的規(guī)定，對處置矛盾的職責主體、處置標準、適用范圍等沒有作出明確的規(guī)定，操作性不強。因此，基層政府在執(zhí)行法律和政策時就可能無所適從，當碰到不同法律和政策之間不協(xié)調時，情況會更加凸顯。此外，政府還是一個高度專業(yè)化分工的組織體系，對某一領域事務的處置往往涉及到不同的政府部門，容易出現(xiàn)不同部門之間推諉扯皮的現(xiàn)象，使民眾的訴求久拖不決。再有，中國實行的是省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級財政體制，縣鄉(xiāng)普遍存在財力不足的窘境，入不敷出制約了其解決群眾物質利益問題的能力。在這種情況下，基層政府不得不將群眾的利益訴求或矛盾糾紛上交給上級政府。但上級政府比基層政府面臨更大的信息不對稱性，訴求當事人對上級政府存在更大的畏懼心理，由上級政府替基層政府處置民眾的利益糾紛，難度更大成本更高，更容易誘發(fā)當事人的過激行為。

社會治理體系不健全，多元主體參與治理的共建共治共享格局尚未形成

社會是一個非常復雜的生態(tài)系統(tǒng)，存在各種不同的利益主體，不同主體的訴求不一樣，再加上不同地區(qū)的經濟社會發(fā)展程度和要素結構各異，彼此之間歷史文化傳統(tǒng)也存在差別，在這種情況下政府如果想包攬所有事務，就可能會因信息不對稱性和手段方法的適用性不強而力不從心，有時還可能造成好心辦壞事的結果。因此，一個好的治理結構，需要在政府與社會、民眾之間形成互相信任和合作伙伴關系，政府善于轉移職能，調動社會上的其他力量參與到民眾的訴求解決機制中來，這樣可以起到事半功倍的效果。黨的十八大報告中提出要形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，中共十八屆五中全會更提出了“打造各種力量共建共治共享的社會治理局面”，就是回應了上述社會治理客觀形勢的要求。但是，總體上來說，中國社會組織的發(fā)展比較緩慢、數(shù)量不足、公信力不高，存在“非營利失靈”現(xiàn)象，普通公民的民主意識和參與意識不強，從而使中國多元治理格局尚未真正形成，其他主體協(xié)助政府化解社會矛盾方面的作用遠未發(fā)揮出來。在這種情況下，當民眾在政府部門求訴無門時，沒有第三種力量可以充當“減壓閥”的作用，只能寄希望于將事情“鬧大”。

同時，社會輿論監(jiān)督不完善。社會問題越早被發(fā)現(xiàn)和越早引起相關部門的重視，就越容易得到解決。否則，會使問題越積越嚴重，治理的難度和成本也會越大。完善的社會輿論監(jiān)督可以使問題在早期階段或萌芽階段被曝光，既可以及早引起政府部門的重視并加以解決，還可以將官僚主義和不當?shù)墓偕剃P系暴露在陽光下，遏制腐敗現(xiàn)象。同時，完善的輿論監(jiān)督也可以促進社會的文明進步和道德水平的提高，規(guī)范民眾的行為，促使公民行為的理性化和合理化，形成有法必依的良好社會氛圍。但是，一段時期以來，一些地方出于各種原因，偏愛新聞輿論和媒體的“正面報道”，對正常的輿論批評顧慮重重，最終輿論監(jiān)督的功能沒有很好地發(fā)揮出來，使一些地方民眾的非理性行為得不到有效遏制。

干部考核和問責機制存在缺陷。較長時期以來，不少地方都出臺了相應的考核和問責辦法，它們多以目標和結果導向為特點，以上訪或越級上訪次數(shù)、群體性事件數(shù)量和規(guī)模等作為衡量維穩(wěn)工作的標準。這種管理方法必然助長不問過程只問結果的傾向，使一些政府部門和領導干部只追求表面上的和諧和穩(wěn)定，不敢堅持原則和嚴格按法律和制度辦事，當和事佬，多一事不如少一事，對一些無理取鬧者一味妥協(xié)退讓和息事寧人，以換取對自己有利的考核結果。到頭來，產生了“羊群效應”，其他群眾因看到了“鬧”的好處而效仿，久而久之，法律和制度被拋在了一邊，社會治理局面出現(xiàn)無序狀態(tài)。

如何從源頭上破解“恐鬧癥”

強化責任擔當和創(chuàng)新問責機制，疏通民眾的訴求渠道，提升政府的回應力。應該借助全面從嚴治黨和從嚴治政的東風，強化基層部門、領導干部和其他工作人員的責任擔當，給官僚主義和不作為來一個釜底抽薪。

加強法治建設，合理配置基層治理資源，提高基層政府應對群眾訴求和化解矛盾沖突的能力。在國家大力推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，要立足于頂層設計，講究法律和政策措施的系統(tǒng)性，又要講究其實踐性和操作性，減少制度的空白。

加快多元主體參與的共建共治共享社會治理格局建設步伐。大力扶持社會組織的生長和發(fā)育。盡快出臺和落實組織和個人捐贈非營利組織后的稅收優(yōu)惠政策，激發(fā)企業(yè)和社會各界人士捐助社會組織的積極性。積極推廣政府向社會組織購買服務的模式，形成政社合作伙伴關系。

廣開言路，發(fā)揮媒體的監(jiān)管作用。要摒棄“報喜不報憂”的錯誤輿論觀，樹立“客觀負面報道也是正能量”“批評報道也是正能量”的觀念，對各種熱點事件和群體性事件的報道采取更多的包容態(tài)度。

（作者為中山大學政治與公共事務管理學院教授、博導）