伴隨改革開放以來經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展與總量不斷提高，我國民生水平也得到了巨大改善。究其根源，主要是改革開放不斷深化，極大地釋放了經(jīng)濟(jì)潛能。因而，不僅絕大多數(shù)貧困人口實(shí)現(xiàn)了脫貧，而且教育、醫(yī)療衛(wèi)生等諸多民生行業(yè)都有了很大發(fā)展，盡管發(fā)展的充分性、平衡性與包容性還有待進(jìn)一步提高。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房等民生領(lǐng)域依然存在一些短板與難題，需要在揚(yáng)棄改革開放以來民生發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，探索在包容性發(fā)展中進(jìn)一步保障與改善民生的新道路。為此，必須進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放，構(gòu)建有利于調(diào)動(dòng)各方積極性的包容性制度框架，并從民生產(chǎn)品與服務(wù)的多元化供給、多層次社會(huì)幫扶體系建設(shè)兩個(gè)方面著力來破解民生難題。
改革開放政策的推出、實(shí)施與不斷深化，讓中國由封閉、落后的貧窮國家轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易大國。伴隨經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，中國民生狀況發(fā)生了巨大改變，包括城鄉(xiāng)居民人均收入不斷增長、貧困人口大幅減少、人均預(yù)期壽命不斷延長以及醫(yī)療衛(wèi)生、教育等服務(wù)供給增加和社會(huì)保障制度的建立健全，等等。盡管如此，由于發(fā)展存在著不充分、不平衡以及包容性不強(qiáng)等諸多問題，新時(shí)代的民生領(lǐng)域仍然面臨一些突出的社會(huì)難題與挑戰(zhàn)，要更好地實(shí)現(xiàn)勞有所得、幼有所育、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、住有所居、老有所養(yǎng)、弱有所扶，尚有許多艱苦卓絕的工作要做。鑒于此，本文將在回顧改革開放以來民生發(fā)展成績、分析新時(shí)代民生領(lǐng)域面臨難題和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)民生發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與不足，并結(jié)合新時(shí)代特征與需要對其加以揚(yáng)棄，以期探尋一條更加科學(xué)合理的適合中國發(fā)展階段與國情的民生發(fā)展道路，進(jìn)而破解新時(shí)代的民生難題，更好地滿足民眾日益增長的多層次、多樣化美好生活需要。
改革開放以來民生發(fā)展成績與新時(shí)代的難題
改革開放，不僅讓封閉、積貧積弱的中國躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、第一貿(mào)易大國和出口大國，而且民生水平也隨之有了根本性改觀。1978年中國人均GDP只有155美元，尚不及當(dāng)時(shí)世界上最貧窮的地區(qū)——撒哈拉沙漠以南的非洲國家平均數(shù)的三分之一；2017年中國人均GDP已經(jīng)達(dá)到8836美元。按照世界銀行的阿特拉斯方法（ Atlas method）計(jì)算，人均GNI已經(jīng)升至8690美元（現(xiàn)價(jià)），高于世界銀行2018年7月劃分的中等偏上收入國家（UMICs）標(biāo)準(zhǔn)的中位數(shù)水平。從GDP總量占世界經(jīng)濟(jì)的比重看，1978年中國只有2.3%， 2017年已經(jīng)升至15.2%。再看進(jìn)出口總額與GDP之比，按人民幣計(jì)算，1978年中國只有9.7%，2016年業(yè)已增至39.3%，經(jīng)濟(jì)開放度有了極大提升，中國也因此成為全球貿(mào)易大國。
經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易的巨大發(fā)展，帶來了民生狀況的極大改善。從城鄉(xiāng)居民人均收入增長來看，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年相較于1978年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長了約15倍，農(nóng)村居民人均純收入增長了約16倍。從貧困人口來看，按照我國2010年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)——每人每年2300元（2010年不變價(jià)），1978年農(nóng)村貧困人口為77039萬人，2017年已經(jīng)減至3046萬人，約7億4千萬人口擺脫了貧困，農(nóng)村貧困發(fā)生率由97.5%下降至3.1%。按照世界銀行的測算，全世界減少的貧困人口中70%來自中國，如果把中國減少的貧困人口扣除掉，世界貧困人口不僅沒有減少，反而在增加。中國減貧成績，堪稱世界奇跡。
不僅如此，民生發(fā)展還體現(xiàn)在人均預(yù)期壽命和醫(yī)療衛(wèi)生、教育等諸多方面。一是人均預(yù)期壽命。1981年我國人均預(yù)期壽命為67.8歲，2017年已經(jīng)升至76.7歲，延長了近7歲，進(jìn)步很大。二是醫(yī)療衛(wèi)生。首先看每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)，1978年全國平均為1.08人，2016年升至2.31人，增長了一倍多；分城鄉(xiāng)看，1980年城鄉(xiāng)分別為3.22人、0.76人，2016年分別升至3.92人、1.59人，盡管都有增長，但農(nóng)村增幅更為明顯。再看每千人口注冊護(hù)士數(shù)，1980年城鄉(xiāng)分別為1.83人、0.20人，2016年分別增至4.91人、1.49人，增幅很大，盡管城鄉(xiāng)差距仍然十分明顯。三是教育。改革開放以來教育發(fā)展總體上是積極的，但由于受人口增長狀況影響較大，因而主要進(jìn)步體現(xiàn)在教育結(jié)構(gòu)升級及相應(yīng)的生師比變化上。從圖1所示的在校生人數(shù)變化看，1978年以來學(xué)前教育呈明顯上升趨勢，普通小學(xué)呈明顯下降趨勢，普通初中和普通高中則在增長到頂峰后開始出現(xiàn)下降趨向，普通本科和研究生總體上呈上升趨勢。大學(xué)本科以上學(xué)生增多對中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級、進(jìn)而走向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展階段無疑是非常有利的。從圖2中反映的生師比變化情況看，除了普通本科的生師比總體上呈上升趨勢外，其他各類學(xué)校的生師比基本上都出現(xiàn)了下降趨勢，盡管有的是上升之后轉(zhuǎn)而下降，如學(xué)前教育。
此外，民生發(fā)展還反映在社會(huì)保障制度的建立健全與覆蓋面的持續(xù)擴(kuò)大上。一是社會(huì)保險(xiǎn)。目前城鎮(zhèn)職工已經(jīng)建立了以繳費(fèi)為主要資金來源的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)以及住房公積金制度，城鄉(xiāng)居民則通過財(cái)政補(bǔ)貼建立了基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和大病保險(xiǎn)制度。社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，盡管實(shí)際參保與繳費(fèi)狀況還有待改善。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2017》數(shù)據(jù)，2016年末全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)（包括城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民）分別增至88776.81萬人、74391.55萬人，分別覆蓋總?cè)丝诘?4.20%、53.80%，均創(chuàng)下歷史新高。二是社會(huì)救助與扶貧開發(fā)。目前我國已經(jīng)初步形成了以最低生活保障制度為主體，以醫(yī)療、住房、教育等專項(xiàng)救助為輔助，臨時(shí)救助、社會(huì)互助和慈善捐贈(zèng)為補(bǔ)充的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)救助體系。同時(shí)，扶貧開發(fā)制度也在不斷改革、創(chuàng)新與推進(jìn)之中。2016年城鄉(xiāng)最低生活保障和農(nóng)村特困供養(yǎng)人員總數(shù)為6563.58萬人，盡管比最高點(diǎn)——2011年的8133.50萬人下降了不少，但仍然占到總?cè)丝诘?.75%；在醫(yī)療救助中，受資助參加醫(yī)療保險(xiǎn)的有5560.42萬人，受直接醫(yī)療救助的達(dá)2696.12萬人次，受益人次與總?cè)丝诘谋嚷式咏?%，受益面比基本生活保障制度高出1個(gè)多百分點(diǎn)。由于城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助基金均主要來源于財(cái)政，職工基本社會(huì)保險(xiǎn)中亦有部分財(cái)政補(bǔ)助，因而，社會(huì)保障制度的健全與受益人口的增加均離不開經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而帶來的財(cái)政收入高速增長的有力支撐。
盡管民生領(lǐng)域伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而發(fā)生了巨大進(jìn)步，但仍然必須清醒看到，由于發(fā)展不平衡、不充分和包容性不強(qiáng)等突出問題尚未解決，民生領(lǐng)域還存在不少短板、弱項(xiàng)與社會(huì)難題。具體而言包括：一是貧困治理形勢依然嚴(yán)峻，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)十分艱巨。按照世界銀行2015年10月新修訂的每天1.9美元（2011年購買力平價(jià)）國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)，世界銀行估計(jì)中國貧困人口數(shù)量在世界上排名為第三，2015年世界貧困人口中約有7%居住在中國。中國的剩余赤貧人口大部分是農(nóng)村居民，這些貧困人口中的80%左右居住在中西部省份。二是城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，自2012年以來我國基尼系數(shù)總體上呈下降趨勢，由2012年的0.474下降到2015年的0.462，但2016年卻出現(xiàn)了小波動(dòng)，即比2015年提高了0.003，達(dá)到0.465。三是群眾在教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面還面臨不少難與貴的問題，不僅產(chǎn)品與服務(wù)多元化、多途徑供給還有很大的改善空間，而且相關(guān)社會(huì)保障與資助幫扶體系也有不少改革優(yōu)化的余地。
改革開放以來民生發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與不足
改革開放以來中國民生領(lǐng)域發(fā)生巨大變化的經(jīng)驗(yàn)可以從不同角度去總結(jié)。從發(fā)展視角看，最主要就是堅(jiān)持在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保障和改善民生。經(jīng)濟(jì)是民生保障的根基，落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以從根本上保障與改善民生，前幾年部分歐洲國家爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)即是因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r大不如從前，已難以支撐與鄰國攀比的社會(huì)福利水平，卻不斷通過借債來強(qiáng)加維持而導(dǎo)致的。而中國之所以能在減貧、城鄉(xiāng)居民收入增長以及醫(yī)療衛(wèi)生、教育等諸多民生領(lǐng)域取得巨大進(jìn)步，主要得益于改革開放政策的實(shí)施與不斷深化，讓各級各類主體能夠有更多的機(jī)會(huì)投身到經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，讓其既能夠養(yǎng)活自己、照顧家人，同時(shí)又造福社會(huì)。正如2006年諾貝爾和平獎(jiǎng)得主、格萊珉銀行（Grameen Bank，亦譯為鄉(xiāng)村銀行）創(chuàng)始人、孟加拉國經(jīng)濟(jì)學(xué)教授尤努斯（Muhammad Yunus）所言，“窮人就像盆栽樹，其種子并沒有任何問題，只是社會(huì)未給他們的成長提供適合的土壤”。“貧窮并非貧窮者造成的，而是由我們所建立的體制、我們所設(shè)計(jì)的機(jī)構(gòu)以及我們形成的觀念造成的”。
黨的十一屆三中全會(huì)開啟的改革開放時(shí)代，正是打破了當(dāng)時(shí)不合時(shí)宜的、阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思想枷鎖和體制窠臼，才讓更多的中國人能夠有更多的機(jī)會(huì)、更好的環(huán)境，積極投身到現(xiàn)代化建設(shè)中來、而不是政治運(yùn)動(dòng)中去，由此才帶來了民生進(jìn)步與不斷改善。換言之，改革開放政策的推出與不斷深化，一方面讓國人可以充分利用境內(nèi)外豐富的資本與先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等生產(chǎn)要素，使之與當(dāng)時(shí)充裕甚至過剩的勞動(dòng)力資源有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而通過提高勞動(dòng)力利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率來提升勞動(dòng)者收入水平；另一方面則是借助境內(nèi)外相對發(fā)達(dá)地區(qū)與國家的大市場，為國人創(chuàng)造更多接觸市場的發(fā)展機(jī)會(huì)，同時(shí)又通過較高水平的市場平臺(tái)，讓我們的產(chǎn)品和勞動(dòng)價(jià)值得到更加高效的評價(jià)和更加充分的實(shí)現(xiàn)，畢竟，相較于國內(nèi)落后的、尚處于初級階段的有限水平的市場而言，發(fā)達(dá)地區(qū)和國家的市場可以對產(chǎn)品和勞動(dòng)價(jià)值給出更高效率與水平的評價(jià)。因此，正是讓更多的人有更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，讓更多的人有更高的產(chǎn)品和勞動(dòng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)平臺(tái)，才帶來了貧困人口的大幅減少與居民收入水平的不斷增長；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展也使醫(yī)療衛(wèi)生、教育等民生領(lǐng)域有了更多的資源投入與更快的發(fā)展。
盡管有寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但也有一些明顯的不足甚至缺陷，這也是新時(shí)代民生領(lǐng)域依然存在短板與難題的歷史性原因。其中，比較突出的方面起碼有三：一是過于注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、而對社會(huì)發(fā)展等其他方面重視不夠，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面亦存在著重?cái)?shù)量與速度、而輕質(zhì)量與效率，以及發(fā)展的平衡性、包容性不足等諸多問題。因此，作為民生保障與改善最重要基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)在正面臨著模式轉(zhuǎn)型與升級的壓力與挑戰(zhàn)；二是不少領(lǐng)域與行業(yè)（其中包括涉及民生的）還存在著改革不深入、開放不到位，以及缺乏對不同類型組織的分類管理思維等諸多問題，因而社會(huì)資本不僅面臨一些行業(yè)準(zhǔn)入困難，而且還存在著與國有資本的不公平競爭，由此才造成這些行業(yè)發(fā)展不充分、不平衡，進(jìn)而出現(xiàn)各種難與貴等社會(huì)問題。目前醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育以及住房等基本民生領(lǐng)域，即因?yàn)闋I利性市場組織、非營利性社會(huì)組織與兜底保障性公共組織發(fā)展不充分、不協(xié)調(diào)而出現(xiàn)了難與貴等社會(huì)問題，這就是最典型的例證；三是社會(huì)征信體系與監(jiān)管機(jī)制尚不夠健全有效，這不僅影響到包容性金融（inclusive finance，亦譯為普惠金融）服務(wù)的充分有序規(guī)范供給，關(guān)系到民眾遇到各種困難時(shí)能否有暢通的多元化社會(huì)幫扶渠道，而且也使得承擔(dān)兜底保障功能的社會(huì)保障制度在運(yùn)行與管理過程中出現(xiàn)了一些問題，因而才會(huì)出現(xiàn)極為罕見的極端社會(huì)事件。
因此，新時(shí)代要更加有效地保障與改善民生，不斷提升民生水平，必須揚(yáng)棄改革開放以來民生發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，一方面堅(jiān)持在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保障與改善民生的基本原則與思路，另一方面又要拓展發(fā)展的維度、提升發(fā)展的質(zhì)量、增強(qiáng)發(fā)展的平衡性與包容性。盡管中國經(jīng)濟(jì)總量現(xiàn)已穩(wěn)居世界第二的位置，但人均水平并不高，特別是與世界銀行最新公布的中上等收入國家上限的人均國民總收入水平12055美元（現(xiàn)價(jià)，阿特拉斯法，Atlas method）還有相當(dāng)?shù)木嚯x，而且我們諸多民生領(lǐng)域和行業(yè)都還存在發(fā)展不足、供需不匹配以及競爭不充分等突出問題。因此，新時(shí)代保障與改善民生的政策重點(diǎn)，依然不能過多地放在收入再分配方面，而應(yīng)進(jìn)一步深化改革開放、促進(jìn)全面發(fā)展，特別是其中民生難題較為突出的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老和住房等領(lǐng)域，必須通過切實(shí)有效的“放管服”改革來推進(jìn)營利性產(chǎn)業(yè)、非營利性事業(yè)和兜底保障性公共服務(wù)業(yè)的分類協(xié)同發(fā)展，即通過民生產(chǎn)品與服務(wù)的多渠道、多元化供給，來更好地滿足民眾日益增長的多層次、多樣化需求。其次，應(yīng)加強(qiáng)包括社會(huì)保障在內(nèi)的多層次包容性金融體系建設(shè)，以期為遇到困難的群眾提供更加順暢的多元化社會(huì)資助與幫扶渠道。綜合而言，無論是從相關(guān)民生領(lǐng)域與行業(yè)的發(fā)展，還是從多層次社會(huì)幫扶體系的建設(shè)角度看，新時(shí)代都應(yīng)該堅(jiān)持在包容性發(fā)展（inclusive development）中進(jìn)一步保障與改善民生。
包容性發(fā)展：民生保障與改善的新時(shí)代道路
盡管國內(nèi)不少學(xué)者都是從亞洲開發(fā)銀行（ADB）和世界銀行（WB）的研究成果中知曉“包容性發(fā)展”這一范疇，但從研究文獻(xiàn)上看，“包容性發(fā)展”概念最早可以追溯到法國籍波蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家Ignacy Sachs于2002年提供給國際勞工組織（ILO）的一份背景論文，后來該論文在2004年初正式發(fā)表在《International Labour Review》雜志上。文中，Sachs主要是從促進(jìn)就業(yè)、體面工作角度來探討包容性發(fā)展問題。如果進(jìn)一步追溯，早在2001年的非英文文獻(xiàn)中，他已經(jīng)指出全球化背景下各國都專注于國內(nèi)的包容性發(fā)展，而它們的全球化活動(dòng)卻缺乏包容性。Sachs（2002）在回顧了二戰(zhàn)之后發(fā)展概念的演進(jìn)基礎(chǔ)上，指出發(fā)展目標(biāo)越來越趨于多元化，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化與可持續(xù)性等多個(gè)方面，但是忽視了大量失業(yè)/就業(yè)不足和日益增長的不平等現(xiàn)象。因此，Sachs主要從上述兩個(gè)角度關(guān)注包容性發(fā)展，其現(xiàn)實(shí)背景就是當(dāng)時(shí)的拉美國家出現(xiàn)了明顯的異常性增長（perverse growth）現(xiàn)象。
拉美增長模式主要有兩方面問題：一是高度分隔的勞動(dòng)力市場使很多人主要就業(yè)于非正規(guī)部門，缺少社會(huì)保障，沒有均等機(jī)會(huì)接觸公共服務(wù)，因而是一種排斥性增長（excluding growth）；二是對效率定義過于狹窄，使得收入和財(cái)富越來越集中化。Kuttner（1997）區(qū)分了亞當(dāng)•斯密的配置效率（allocative efficiency）、熊彼特的創(chuàng)新效率（innovative efficiency） 和實(shí)現(xiàn)各種要素充分就業(yè)的凱恩斯效率（Keynesian efficiency）三個(gè)效率概念；Sachs（2002）在此基礎(chǔ)上提出了另外兩個(gè)效率概念：與凱恩斯的充分就業(yè)有所重疊的社會(huì)效率（social efficiency）；生態(tài)效率（eco-efficiency）。在Sachs看來，當(dāng)時(shí)的資本主義在配置效率方面是有效的，但是在凱恩斯效率、社會(huì)效率和生態(tài)效率方面是低效甚至無效的，而這三個(gè)方面恰恰正是包容性發(fā)展的核心要求。因此，他提出，發(fā)展規(guī)劃要高度關(guān)注增長的就業(yè)彈性。高速經(jīng)濟(jì)增長可能帶來高就業(yè)，這固然很重要，但同樣重要的是，在同等經(jīng)濟(jì)增長率、不降低勞動(dòng)生產(chǎn)率條件下追求就業(yè)密度最大化。2004年Sachs在其另兩篇論文中又進(jìn)一步探討了欠發(fā)達(dá)國家如何由貧困陷阱走向包容性發(fā)展以及全球化時(shí)代的包容性發(fā)展問題。
后來，亞洲開發(fā)銀行、世界銀行、聯(lián)合國和歐盟等國際組織將包容性發(fā)展提升為一種發(fā)展戰(zhàn)略，并將包容性發(fā)展從理念轉(zhuǎn)向?yàn)閷?shí)踐，進(jìn)而引起各界的廣泛關(guān)注。其中，亞行、世行、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）等國際組織及其研究人員，是在研究減貧過程中開始正式使用“包容性發(fā)展”概念，其間還出現(xiàn)過“廣基式增長”（broad-based growth）、“益貧式增長”（Pro-poor Growth）、“包容性增長”（inclusive growth）等用法。從這些概念演進(jìn)過程中可以看出，包容性發(fā)展不僅追求收入增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的內(nèi)容，還追求社會(huì)公平進(jìn)步、政治民主文明等更加廣泛的內(nèi)容。比如在收入維度上，不僅關(guān)注人均收入增長，還重視收入分配的相對平等，這一方面是要防止產(chǎn)生太高的收入差距，影響社會(huì)公平與穩(wěn)定，另一方面又要保障民眾基本生活需要。
包容性發(fā)展作為一種新的發(fā)展理念與模式，實(shí)際上有寬窄不同口徑的兩種理解。其中，一種是主要針對發(fā)展過程中弱勢群體出現(xiàn)的社會(huì)排斥（social exclusion）問題，從狹義上來理解包容性發(fā)展，強(qiáng)調(diào)發(fā)展過程中的機(jī)會(huì)均等與發(fā)展成果分配上的利益共享，關(guān)注的重點(diǎn)是弱勢群體；另一種則是從廣義上理解，關(guān)注的對象并不局限于弱勢群體，而是面向全體國民，同時(shí)還賦予包容性發(fā)展更加豐富的學(xué)理內(nèi)涵，因而也便于從戰(zhàn)略上加以推進(jìn)。具體而言，可以從發(fā)展主體的全民性、發(fā)展內(nèi)容的全面性、發(fā)展過程的公平性和發(fā)展成果的共享性等四個(gè)方面加以闡釋：在發(fā)展主體上，強(qiáng)調(diào)全民共同參與、發(fā)展人人有責(zé)，其中尤其要給弱勢群體創(chuàng)造有利條件和發(fā)展機(jī)會(huì)，包括為他們提供可及可得的教育培訓(xùn)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，以增強(qiáng)其可行能力（capability）；在發(fā)展內(nèi)容上，不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還重視非經(jīng)濟(jì)的其它維度的發(fā)展，如社會(huì)進(jìn)步、政治民主文明等，并強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等的全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展；在發(fā)展過程中，強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)均等、公平競爭，主張放開市場、降低行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，反對歧視、壟斷和不正當(dāng)競爭行為；在發(fā)展結(jié)果分配上，不僅主張利益適當(dāng)共享，還強(qiáng)調(diào)政府在滿足民眾基本生活的兜底保障責(zé)任。
與包容性發(fā)展內(nèi)涵的四個(gè)方面內(nèi)容相對照可以發(fā)現(xiàn)，改革開放以來的民生保障與改善，盡管走的是一條發(fā)展之路，但發(fā)展的包容性著實(shí)還有待提高，這也是新時(shí)代的民生領(lǐng)域仍然存在不少難題、面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的根本原因。因此，要更好地保障與改善民生，不斷提高民生水平，必須走包容性發(fā)展之路。結(jié)合目前民生發(fā)展現(xiàn)狀、新時(shí)代的民眾需求以及國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢與國際競爭態(tài)勢，當(dāng)下中國迫切需要從以下方面推進(jìn)包容性發(fā)展：通過深化簡政放權(quán)改革、全面降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、有效落實(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策，以及改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)方式方法等多種途徑，充分調(diào)動(dòng)并有效激發(fā)全社會(huì)力量投資、創(chuàng)業(yè)與發(fā)展的積極性，創(chuàng)造更多的高質(zhì)量就業(yè)機(jī)會(huì)，為實(shí)現(xiàn)人人參與、人人盡力、人人享有提供寬松有利的發(fā)展條件；破除阻礙社會(huì)資本進(jìn)入教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等基本民生領(lǐng)域投資發(fā)展的行政體制機(jī)制，創(chuàng)造寬松便捷的政策環(huán)境和開放公平的市場環(huán)境，廣泛動(dòng)員市場、社會(huì)和政府組織的資源，促進(jìn)民生領(lǐng)域的營利性產(chǎn)業(yè)、非營利事業(yè)和兜底保障性公共服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展，彌補(bǔ)這些領(lǐng)域的供給短板；深化社會(huì)保障制度改革創(chuàng)新，加快包容性金融服務(wù)業(yè)規(guī)范有序發(fā)展，一方面保障經(jīng)濟(jì)困難人群的基本生活，另一方面則為困難人口提供多層次、多元化的社會(huì)幫扶服務(wù)。
新時(shí)代推進(jìn)民生包容性發(fā)展的努力方向選擇
在新時(shí)代，為了提高民生水平、促進(jìn)人的全面發(fā)展，必須直面民生領(lǐng)域的諸多短板和難題，在揚(yáng)棄改革開放以來民生發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，探索一條在包容性發(fā)展中進(jìn)一步保障與改善民生的新道路。
如是，一方面可以增強(qiáng)發(fā)展的平衡性、充分性、包容性與可持續(xù)性，更好地滿足人民群眾日益增長的多層次、多樣化美好生活需要，讓全體人民在共商、共建和共享中有更多的獲得感；另一方面則有助于破解就醫(yī)、入托、上學(xué)、養(yǎng)老、住房等諸多領(lǐng)域存在的難與貴的問題，減少社會(huì)矛盾與沖突，促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步，增進(jìn)政治民主文明。為此，需要立足現(xiàn)實(shí)問題，放眼未來，進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放，在構(gòu)建包容性制度框架的同時(shí)，一方面推進(jìn)民生產(chǎn)品與服務(wù)的多元化供給，另一方面加快構(gòu)建多層次社會(huì)幫扶網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而從產(chǎn)品與服務(wù)供給、社會(huì)資助與幫扶兩個(gè)方面來進(jìn)一步保障與改善民生。
以構(gòu)建包容性制度為目標(biāo)，進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放
要從根本上保障與改善民生、不斷提高民生水平，必須全面調(diào)動(dòng)各方面社會(huì)力量投身民生領(lǐng)域發(fā)展的積極性。只有形成人人參與、人人盡力的發(fā)展局面，才可能有保障人人享有的結(jié)果。要形成這樣的包容性發(fā)展格局，必須進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放，構(gòu)建能有效激發(fā)各類主體發(fā)展?jié)撃芘c創(chuàng)造力的包容性制度（inclusive institutions），黨的十八屆三中全會(huì)作出的全面深化改革決定，其核心要義即在于此。阿西莫格魯（Daron Acemoglu）和羅賓遜（James A. Robinson）（2015）用包容性制度與汲取性制度（extractive institutions）來解釋國家為何繁榮與失敗，但這是從狹義上理解兩種制度。廣義上，包容性制度是與排斥性制度（exclusive institutions）相對，即能促進(jìn)人人參與、人人盡力和人人享有的包容性發(fā)展的制度。這樣的制度可以通過促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、增加民生產(chǎn)品與服務(wù)多元化供給等多種途徑改善民生。
以多部門協(xié)同治理為導(dǎo)向，推進(jìn)民生服務(wù)的多元化供給
解決新時(shí)代醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域的難與貴問題，必須順應(yīng)公共治理趨勢，充分發(fā)揮市場、社會(huì)和政府部門的分工協(xié)同治理效應(yīng)，以多途徑的產(chǎn)品與服務(wù)供給來滿足民眾日益增長的多層次、多樣化需求。具體而言，即以營利性產(chǎn)業(yè)（以營利性企業(yè)為主體）來滿足中高收入群體的中高檔需求，以非營利性事業(yè)（以傳統(tǒng)非營利性組織和新興的社會(huì)企業(yè)為主體）來滿足中低收入群體的一般性需求，在此基礎(chǔ)上，以兜底保障性公共服務(wù)來滿足經(jīng)濟(jì)困難人群的基本需求。當(dāng)前，尤其需要盡快修改完善社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例和行業(yè)規(guī)章，從制度上保障與支持社會(huì)組織規(guī)范有序快速發(fā)展，特別是更適合為中低收入階層持續(xù)提供其能負(fù)擔(dān)得起的民生產(chǎn)品與服務(wù)的社會(huì)企業(yè)（social business, social enterprise），因?yàn)樯鐣?huì)企業(yè)具有旨在解決社會(huì)問題的社會(huì)使命，但又按市場化方式運(yùn)營；同時(shí)，加快制定市場組織、社會(huì)組織和公立組織的分類行業(yè)規(guī)章，促進(jìn)它們分類發(fā)展與治理。
以發(fā)展包容性金融為手段，構(gòu)建多層次的社會(huì)幫扶網(wǎng)絡(luò)
除了加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、增加民生產(chǎn)品與服務(wù)的多元化供給之外，當(dāng)下中國還迫切需要構(gòu)建起包括社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的多層次社會(huì)幫扶體系。其中，對于那些無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人、或法定撫養(yǎng)義務(wù)人喪失勞動(dòng)能力而無力撫養(yǎng)的公民，主要通過最低生活保障等社會(huì)救助與福利來保障他們的基本生活；除此之外的人員，則根據(jù)他們的具體狀況提供相應(yīng)的社會(huì)資助和幫扶，其中包括需要支付不同水平利息的融資服務(wù)，既保證他們能夠得到應(yīng)有的社會(huì)幫助，體現(xiàn)社會(huì)關(guān)愛與照顧，又規(guī)避“養(yǎng)懶漢”“搭便車”、福利依賴等道德風(fēng)險(xiǎn)行為。換言之，即通過構(gòu)建多層次包容性金融服務(wù)體系，為不同人群提供其能負(fù)擔(dān)得起的金融服務(wù)，其中包括像孟加拉國格萊珉銀行那樣向貧窮女性提供的金融服務(wù)，以期達(dá)到激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)助人自助的目的。
【本文作者為南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授】
責(zé)編：趙鑫洋/蔡圣楠