世紀(jì)之交，我國(guó)沿海的一些大城市和超大城市開(kāi)啟了大規(guī)模建設(shè)新城新區(qū)的浪潮。不同于1992年和1994年中央政府在上海和天津分別部署的浦東新區(qū)和濱海新區(qū)，這里所探討的新城新區(qū)，是指地方政府根據(jù)城市發(fā)展和功能空間的重構(gòu)需要，自行規(guī)劃和建設(shè)的新城新區(qū)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)內(nèi)大城市中較早開(kāi)展新城新區(qū)建設(shè)實(shí)踐的城市，包括廣州（珠江新城，1993）、上海（一城九鎮(zhèn)，2001）、杭州（下沙大學(xué)城，2001；錢江新城，2002）、南京（河西新城，2001；仙林新區(qū)，2002）、無(wú)錫（太湖新城，2002）等。

與90年代初中期的“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”不同，這一時(shí)期建設(shè)的新城新區(qū)在功能上是相對(duì)綜合的，一般包括居住、商業(yè)、辦公、休閑、教育等功能，以及一定規(guī)模的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)。歸納起來(lái)，這一時(shí)期建設(shè)的新城新區(qū)大體上可以區(qū)分為三種類型——以生活型功能為主、具有一定高端服務(wù)業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)功能的生活商務(wù)型新城新區(qū)；以高教功能為主，兼具一定生活功能和科技產(chǎn)業(yè)功能的大學(xué)城或科技城；在傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)區(qū)或高新區(qū)基礎(chǔ)上，強(qiáng)化生活和服務(wù)業(yè)功能發(fā)展而來(lái)的綜合性產(chǎn)業(yè)新城或新區(qū)。從實(shí)踐上來(lái)看，新一代新城建設(shè)有力地推動(dòng)了區(qū)域城市化進(jìn)程，夯實(shí)了沿海地區(qū)城市密集區(qū)高質(zhì)量區(qū)域一體化發(fā)展內(nèi)容。但是這類新區(qū)推動(dòng)的區(qū)域城市化還需摸索出一種新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所需的治理轉(zhuǎn)型、治理創(chuàng)新路徑。

新城新區(qū)發(fā)展的區(qū)域城市化整合危機(jī)

經(jīng)過(guò)近二十年的快速開(kāi)發(fā)建設(shè)，這些新城新區(qū)目前已經(jīng)基本建成，如南京河西新城56平方公里核心建設(shè)區(qū)目前尚未出讓的用地不到3平方公里，杭州錢江新城亦已完成8—9成的建設(shè)量?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)這代新城新區(qū)建設(shè)的成就十分突出，它們大多已成為所在城市的靚麗名片，包含規(guī)劃和建成的CBD中心、超大型的公共設(shè)施、高檔的住宅區(qū)，以及中產(chǎn)及以上社會(huì)階層的匯聚。比如，廣州的珠江新城、杭州錢江新城、南京河西新城、無(wú)錫太湖新城等都已成為這些城市的新中心和現(xiàn)代化都市名片。然而，在光鮮的青春活力新城形象背后，也潛伏著一些隱患。相較于新城新區(qū)建成空間高大和光鮮的形象，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)育猶感不足，呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展滯后現(xiàn)象，具體體現(xiàn)在以下六個(gè)方面:

首先，多數(shù)新城新區(qū)的人口集聚沒(méi)有達(dá)到規(guī)劃預(yù)期的水平，沒(méi)能有效承擔(dān)起疏解老城人口的責(zé)任，如有些城市的新城新區(qū)常住人口增長(zhǎng)一直緩慢，其增長(zhǎng)規(guī)模甚至低于老城，也趕不上城郊地區(qū)一些自發(fā)生長(zhǎng)的地區(qū)；其二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)期的水平，不少新城新區(qū)的制造業(yè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比重很小，服務(wù)業(yè)發(fā)展指標(biāo)（第三產(chǎn)業(yè)增加值、社會(huì)消費(fèi)品零售總額）增長(zhǎng)速度雖較為可觀，但從區(qū)域比較的角度來(lái)看，也只能算是表現(xiàn)平平，低于建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心的規(guī)劃預(yù)期；其三，社會(huì)發(fā)展的滯后更為明顯，在一些尺度宏大的新城新區(qū)，規(guī)劃建設(shè)了一批大型高端購(gòu)物中心和公共設(shè)施項(xiàng)目（如省市級(jí)圖書(shū)館、劇院、博物館等），但一些同老百姓日常生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)服務(wù)配套、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施卻難以滿足需要。新城新區(qū)的日常生活缺乏城市應(yīng)有的便利性；第四，快速建設(shè)時(shí)期，新城新區(qū)可通過(guò)預(yù)算外的土地出讓收入彌補(bǔ)財(cái)政收入不足的短板，但隨著土地開(kāi)發(fā)基本完畢，而新的財(cái)源尚未接續(xù)，地方財(cái)政能力將面臨極大的挑戰(zhàn)，加上多數(shù)新城新區(qū)缺乏制造業(yè)基礎(chǔ)，高端服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢，再加上中低端服務(wù)業(yè)又受到規(guī)劃、政策和空間限制得不到健康發(fā)展，地方政府財(cái)政收入的可持續(xù)性面臨巨大壓力；第五，新一代新城新區(qū)的快速建設(shè)普遍依賴于土地金融和房地產(chǎn)的發(fā)展，多數(shù)新城新區(qū)是城市中房?jī)r(jià)和房租最高的區(qū)域，呈現(xiàn)出一定的“貴族化”傾向，提高了新城新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本，也對(duì)城市新貴以外的其他社會(huì)階層產(chǎn)生了一定的排斥效應(yīng)；第六，新城新區(qū)的治理長(zhǎng)期等同于城區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)管理，其管理主體（管委會(huì)、指揮部或市轄區(qū)）缺乏管理現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和城市社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，隨著開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本結(jié)束，以及新城產(chǎn)業(yè)和社會(huì)的發(fā)展，這些新城新區(qū)亟需突破傳統(tǒng)建設(shè)型治理模式，探索綜合性城區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)。

積極開(kāi)展“城市雙修”化解新城新區(qū)的區(qū)域整合危機(jī)

筆者認(rèn)為有必要將相當(dāng)一部分新城新區(qū)納入到國(guó)務(wù)院推進(jìn)的“城市雙修”工作范疇之內(nèi)，采取積極措施完善新城新區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間利用、社會(huì)服務(wù)、城市治理等方面的體制機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能合理布局，進(jìn)而推動(dòng)新城新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

存量低效利用資源的重新挖潛和盤活。新一代新城新區(qū)的可建設(shè)用地多數(shù)已使用完畢，僅剩為數(shù)不多的邊角用地和一些已批未建的用地。因此，對(duì)這些新城新區(qū)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的空間調(diào)整已不可能，但可以全面梳理新城新區(qū)的存量土地和空間資源，通過(guò)調(diào)整未出讓土地的規(guī)劃用途，回購(gòu)部分已批未建用地和部分已建成但使用極為低效甚至空置的用地，建立政府存量用地儲(chǔ)備庫(kù)。基于新城新區(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的評(píng)估結(jié)果，將清理后的存量用地精準(zhǔn)地投入到新用途，盡可能彌補(bǔ)新城新區(qū)發(fā)展中存在的結(jié)構(gòu)性不足問(wèn)題。

有效降低城市發(fā)展成本，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化。要推動(dòng)新城新區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化，必須加強(qiáng)房?jī)r(jià)和房租管控，有效降低城市發(fā)展成本，避免或遏制“貴族化”的趨勢(shì)。當(dāng)前不少城市采取了政府行政限價(jià)措施，遏制部分地區(qū)（主要是一些高端新城新區(qū)）的地價(jià)和房?jī)r(jià)，使得這些地區(qū)一手和二手房?jī)r(jià)出現(xiàn)明顯的倒掛，吸引了投資客的大量涌入，擠出了真正需要在新城新區(qū)購(gòu)房的社會(huì)群體。因此，這種限價(jià)措施不僅未能真正起到降低城市發(fā)展成本的作用，而且還易引發(fā)要素配置低效、市場(chǎng)扭曲等一系列問(wèn)題。筆者認(rèn)為，政府可以配合存量低效空間的挖掘行動(dòng)，回購(gòu)一部分住房和商業(yè)辦公空間，轉(zhuǎn)化為政府（或國(guó)資背景的公司）運(yùn)營(yíng)的低價(jià)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才房、創(chuàng)客空間和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)空間。

加強(qiáng)微觀空間人性化設(shè)計(jì)和漸進(jìn)修補(bǔ)已建成空間。我國(guó)不少新城新區(qū)都是基于傳統(tǒng)工業(yè)化語(yǔ)境、小汽車出行尺度和鳥(niǎo)瞰視角進(jìn)行規(guī)劃的，呈現(xiàn)出新城空間尺度過(guò)大的特點(diǎn)，也引發(fā)了一系列的問(wèn)題。首先是對(duì)小汽車交通的過(guò)度依賴；其次是造成城市空間的活力不足，缺少趣味性空間，間接影響了人們對(duì)于空間的使用和空間中的交往和消費(fèi)行為。修補(bǔ)新城新區(qū)空間尺度非人性化所帶來(lái)的社會(huì)環(huán)境問(wèn)題，可以通過(guò)加強(qiáng)微觀空間的人性化設(shè)計(jì)與改造，優(yōu)先從社區(qū)及周邊地區(qū)的商業(yè)和公共空間改造著手，增加空間的可步行性和可活動(dòng)性（如增加親水空間、戶外休閑空間）；也可以通過(guò)優(yōu)化城市中心的商業(yè)空間，增強(qiáng)公共交通、公共設(shè)施與商業(yè)中心的接駁和連通性，滿足人們多樣化的生活和消費(fèi)需求。

加強(qiáng)社區(qū)營(yíng)建，促進(jìn)社區(qū)凝聚力和激發(fā)社會(huì)資本。由于較好的環(huán)境品質(zhì)，許多城市的新城新區(qū)吸引了城市中產(chǎn)階層的匯聚。但是在不少地區(qū)，中產(chǎn)階層的社區(qū)認(rèn)知和歸屬感比較低，社區(qū)成員之間的熟悉度較低，交流互動(dòng)也比較少，社區(qū)氛圍顯得較為松散和冷漠。這使得新城新區(qū)雖然匯聚了一定規(guī)模的高素質(zhì)人群，但是并未有效轉(zhuǎn)化為新城新區(qū)的強(qiáng)勁社會(huì)發(fā)展動(dòng)力。要將加強(qiáng)社區(qū)營(yíng)建，促進(jìn)社區(qū)凝聚力和激發(fā)社會(huì)資本作為促進(jìn)新城新區(qū)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目。具體的途徑主要包括加強(qiáng)街道社區(qū)基層組織的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力，加強(qiáng)同第三方社會(huì)組織的合作，為居民提供專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)，積極支持和幫助小區(qū)成立業(yè)委會(huì)，引導(dǎo)小區(qū)居民積極參與社區(qū)自治等等。

轉(zhuǎn)變城區(qū)治理結(jié)構(gòu)，從增長(zhǎng)機(jī)器轉(zhuǎn)向社會(huì)服務(wù)型治理。我國(guó)新城新區(qū)的快速建設(shè)中普遍采取了建設(shè)型治理體制，其基本特征是，政府在新城新區(qū)范圍設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)規(guī)劃建設(shè)相關(guān)的管理工作，并依靠城建集團(tuán)或者專門的新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)公司開(kāi)展投融資工作。管委會(huì)（或指揮部）和國(guó)資集團(tuán)將新城新區(qū)發(fā)展的基本空間框架拉開(kāi)，隨后引入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，形成土地—房地產(chǎn)滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的發(fā)展模式。這種政府、金融機(jī)構(gòu)、開(kāi)發(fā)公司和房地產(chǎn)企業(yè)聯(lián)合形成的城市協(xié)同開(kāi)發(fā)治理機(jī)制曾出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代左右的美國(guó)，以及20世紀(jì)80年代以后的西歐、東亞等地。這種以增長(zhǎng)為目的的協(xié)同治理體制較好地適應(yīng)了新城新區(qū)快速建設(shè)的需要，但隨著新城新區(qū)土地開(kāi)發(fā)的基本結(jié)束，這種治理體制也將逐漸退出歷史舞臺(tái)的中心。過(guò)去片面追求建設(shè)速度和規(guī)模的治理體制將由一種新型和綜合的治理體制所替代，而這種新型體制將更加突出專業(yè)化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)能力。

【本文作者分別為西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副研究員】

責(zé)編：董惠敏 / 賀勝蘭