2018年11月，中共中央國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》。意見指出，要建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高水平和更高質(zhì)量邁進(jìn)。同時(shí)，意見進(jìn)一步明確了以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的新模式，推動(dòng)區(qū)域板塊之間融合互動(dòng)發(fā)展。

大都市群是我國提升產(chǎn)業(yè)鏈水平、利用技術(shù)創(chuàng)新和規(guī)模效應(yīng)形成新的競爭優(yōu)勢的主要空間載體，是推動(dòng)我國區(qū)域一體化發(fā)展的中堅(jiān)力量

這是由大都市群的主要特征所決定的。在我國，基于地理連接的跨行政主體進(jìn)行區(qū)域合作①的城市集群或空間載體主要有兩種，一種是空間范圍相對較小的都市圈、都市區(qū)，類似杭州都市圈、南京都市圈等。這些都市圈一般是以一定規(guī)模的中心城市為圓心，以大致一小時(shí)的通勤時(shí)間為半徑構(gòu)成的具有緊密聯(lián)系的空間。隨著交通運(yùn)輸方式的發(fā)展，這類都市圈的空間范圍會(huì)逐漸擴(kuò)大。另一種是大都市群，或稱之為大都市圈、大都市帶，如京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角等，在這一類空間載體中，存在多個(gè)內(nèi)部功能完備的中心城市（內(nèi)部均衡），且中心城市之間具有產(chǎn)業(yè)功能互補(bǔ)的外部聯(lián)系（外部互補(bǔ)）。這些中心城市與其輻射范圍內(nèi)的周邊城市構(gòu)成了一個(gè)多中心、多層次、多網(wǎng)絡(luò)的大中小城市集聚的城市體系。密集的交通網(wǎng)絡(luò)、便捷的社會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)、不同規(guī)模的城市體系是大都市群的物理基礎(chǔ)，基于此演化出的以多元化產(chǎn)業(yè)集群為載體的產(chǎn)業(yè)分工體系是大都市群的本質(zhì)內(nèi)涵。

在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化不斷深入的背景下，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織方式發(fā)生了質(zhì)的變化，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)逐步向多元化、融合化、集聚化、寡占化的方向發(fā)展，單一城市功能所提供的空間平臺(tái)無法承載那些具有全球寡占性、高進(jìn)入門檻、高復(fù)雜度體系的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如以航天工程和國防安全為代表的高科技領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代信息技術(shù)、現(xiàn)代生物工程等，都需要以更廣域的大都市群作為支撐平臺(tái)和空間載體。大都市群既是以多樣化產(chǎn)業(yè)集群為支撐、疏密有序、多產(chǎn)業(yè)鏈共生共聚的空間平臺(tái)和空間組織架構(gòu)，也是具有全球競爭力的世界級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、世界大國實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的主要支撐空間和引領(lǐng)區(qū)域。

因而，通過一系列制度安排和制度創(chuàng)新，推動(dòng)大都市群協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是實(shí)現(xiàn)大都市群產(chǎn)業(yè)（鏈）—空間的協(xié)調(diào)發(fā)展，是引領(lǐng)區(qū)域一體化發(fā)展、建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、提升國家競爭力的必然舉措。

大都市群協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)—空間的協(xié)同治理，是實(shí)現(xiàn)廣域空間下以大都市群為支撐平臺(tái)的產(chǎn)業(yè)空間分工體系與產(chǎn)業(yè)鏈整合的治理

從市場微觀主體的角度出發(fā)，當(dāng)前企業(yè)的競爭形式由李嘉圖競爭、整合競爭過渡到產(chǎn)業(yè)鏈競爭。產(chǎn)業(yè)鏈競爭是競爭形式演變的高級形式，通過選擇適宜的產(chǎn)業(yè)鏈分工的組織模式（即產(chǎn)業(yè)鏈治理），以降低交易費(fèi)用且不斷擴(kuò)大市場規(guī)模，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)鏈上各個(gè)企業(yè)以持續(xù)尋找和占領(lǐng)新利潤增長點(diǎn)為目標(biāo)，形成產(chǎn)業(yè)鏈的整體競爭力。

產(chǎn)業(yè)鏈治理，有助于一國或地區(qū)提高和保持競爭力、積極應(yīng)對環(huán)境不確定性，特別是布局一些具有高價(jià)值、高控制力、高戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)鏈治理理論從交易節(jié)約的角度，關(guān)注企業(yè)和行業(yè)組織模式，相應(yīng)提出了產(chǎn)業(yè)鏈垂直整合、產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)合投資、產(chǎn)業(yè)鏈多邊合作、產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟等產(chǎn)業(yè)鏈治理機(jī)制。但是，從產(chǎn)業(yè)鏈治理的地區(qū)或國家戰(zhàn)略目標(biāo)講，產(chǎn)業(yè)鏈治理必然離不開其在空間上的組織方式，疏密合理、分布有序、功能各異、稟賦互補(bǔ)的大中小城市體系是現(xiàn)代復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)鏈群融合的主要空間載體。

從宏觀層面講，大都市群是二十一世紀(jì)國際競爭的基本單位，大都市群的治理水平?jīng)Q定了其是否能夠連接起不同層次、不同功能、不同稟賦的城市以形成高效的分工、合作、競爭格局，這將進(jìn)一步?jīng)Q定其在國際分工中的地位和控制能力。

因而，在全球化背景下，產(chǎn)業(yè)鏈治理和大都市群治理是深度交融的。產(chǎn)業(yè)與城市（空間）的聯(lián)動(dòng)以及由此而來的協(xié)同治理是城市和大都市群發(fā)展繞不開的話題。大都市群“產(chǎn)業(yè)（鏈）—空間”協(xié)同治理，是基于“產(chǎn)業(yè)—空間”耦合的內(nèi)在機(jī)理，對產(chǎn)業(yè)鏈上各主體間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所嵌入的組織結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，以及對大都市群內(nèi)層次不同、稟賦各異的城市所承載的產(chǎn)業(yè)功能，進(jìn)行持續(xù)調(diào)適和變遷的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，以降低交易費(fèi)用、提高資源配置效率、實(shí)現(xiàn)價(jià)值創(chuàng)造為目的。

以創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制和提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)—空間耦合質(zhì)量為重點(diǎn)，加快我國大都市群協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)型

在我國，長三角大都市群的一體化協(xié)同治理架構(gòu)是比較成熟的標(biāo)桿模式。目前，長三角已經(jīng)形成了以完善市場主導(dǎo)的資源要素配置機(jī)制，構(gòu)建了區(qū)域統(tǒng)一市場、降低要素和產(chǎn)品空間移動(dòng)的廣義運(yùn)輸成本，以及實(shí)現(xiàn)了區(qū)域和城市間互聯(lián)互通、共治共享為目標(biāo)的區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的主體思路和行動(dòng)計(jì)劃。同時(shí)，也形成了比較成熟的協(xié)同治理框架，即一個(gè)包括決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層在內(nèi)的三層運(yùn)作協(xié)調(diào)機(jī)制，以及在各自層級下進(jìn)行的四級會(huì)議制度，在長三角大都市群協(xié)調(diào)發(fā)展過程中發(fā)揮了積極作用。但是，長三角大都市群現(xiàn)有的協(xié)同治理模式依舊存在比較突出的問題，也是我國大都市群目前治理模式面臨的共同問題。

一是區(qū)域與大都市群協(xié)調(diào)機(jī)制的行政色彩相對濃厚。政府仍是長三角大都市群一體化發(fā)展的制度供給方，區(qū)域合作和協(xié)調(diào)發(fā)展很大程度上取決于大都市群各省市行政領(lǐng)導(dǎo)對區(qū)域合作和一體化理念的偏好程度。在當(dāng)前中國的行政體制和政府考核機(jī)制下，尋求在有限要素的流動(dòng)狀態(tài)下，最大化地實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的稀缺要素集聚，而盡可能地阻礙本地高能要素的流出是各個(gè)層級的地方政府追求本地域發(fā)展政績最大化的本能選擇。除了在彼此可能獲得“共贏”的領(lǐng)域，如向中央政府要求更多的有利于長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和項(xiàng)目比較積極，在涉及不同行政區(qū)域的利益再分配的時(shí)候，各地政府在一體化發(fā)展方面依舊會(huì)面和心不合，或者為爭項(xiàng)目形成過度競爭、或者在推動(dòng)區(qū)域一體化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面對本地獲益不大的項(xiàng)目上采取消極態(tài)度，或者對一體化進(jìn)程議而不決，或行動(dòng)遲緩。

二是區(qū)域與大都市群協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)作效率有待提高。主要表現(xiàn)在大都市群缺乏產(chǎn)業(yè)與城市協(xié)同治理的關(guān)鍵元素——由企業(yè)和行業(yè)組織以及各類社會(huì)組織等力量形成的網(wǎng)絡(luò)，以及它們對大都市群協(xié)同治理過程的積極介入。由此導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空間分布優(yōu)化與區(qū)域和城市價(jià)值間難以耦合，使得不同行政區(qū)域之間依然存在市場壁壘，阻礙要素資源跨區(qū)域流動(dòng)，影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和城市化的健康發(fā)展以及區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

三是區(qū)域或大都市群在形成有全球競爭力和掌控力的有層次、有梯度且鏈環(huán)完整的重要產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)絡(luò)方面的戰(zhàn)略行動(dòng)相對落后。長三角地區(qū)有較為齊全的產(chǎn)業(yè)門類，有較為豐富的創(chuàng)新資源，但在如何加強(qiáng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)、大型企業(yè)與中小企業(yè)、創(chuàng)新空間之間的跨行政區(qū)域聯(lián)系，從中國視角、全球視野，整合出具有跨越區(qū)域行政邊界、具有全球競爭力和全球價(jià)值鏈掌控力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提升長三角整體競爭力進(jìn)而帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展方面仍具備大有可作為的空間。

以產(chǎn)業(yè)（鏈）—城市協(xié)同治理為核心，發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)組織等不同主體的治理能力，形成多元、互嵌、高效的大都市群一體化發(fā)展的治理模式

首先，在國家層面，制定在廣域空間布局下的具有全球引領(lǐng)性、控制力和競爭力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃。如，圍繞國家的大飛機(jī)發(fā)展戰(zhàn)略、新能源汽車發(fā)展規(guī)劃、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略等，形成與先進(jìn)技術(shù)相關(guān)的若干世界一流企業(yè)和若干隱形冠軍企業(yè)引領(lǐng)、行業(yè)組織和科研院所等機(jī)構(gòu)廣泛參與的圍繞共同目標(biāo)價(jià)值共生形成的組織高度網(wǎng)絡(luò)化、能夠引領(lǐng)全球技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)變革、具有強(qiáng)大包容性和根植性的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、空間網(wǎng)絡(luò)、制度網(wǎng)絡(luò)。

第二，構(gòu)建大都市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)空間與創(chuàng)新平臺(tái)之間的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，包括各類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)（工業(yè)園區(qū)、科技開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、新城新區(qū)等）和各類城市功能區(qū)（如城市CBD、金融中心、空港和其他交通樞紐經(jīng)濟(jì)區(qū)）以及創(chuàng)新功能區(qū)之間的合作網(wǎng)絡(luò)和協(xié)同治理體系。改變它們之間互不關(guān)聯(lián)、過度爭奪資源、單純追求有限行政區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的狀況，強(qiáng)化各類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和新城新區(qū)之間的連接、聯(lián)動(dòng)、開放、協(xié)調(diào)、共享的發(fā)展功能，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和空間創(chuàng)新緊密結(jié)合起來。

第三，強(qiáng)化市場和政府在一體化發(fā)展方面的互聯(lián)互通，創(chuàng)新區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的微觀機(jī)制。如開展政府首腦或相關(guān)部門和企業(yè)家之間的座談會(huì)，或常設(shè)聯(lián)絡(luò)體制等溝通協(xié)調(diào)制度；搭建政府首腦和專家學(xué)者之間的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，加強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)和智庫研究在服務(wù)區(qū)域一體化發(fā)展方面的作用；發(fā)揮跨行政區(qū)域的企業(yè)聯(lián)合會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等產(chǎn)業(yè)或行業(yè)協(xié)調(diào)組織，加強(qiáng)行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的橫向協(xié)調(diào)和相互學(xué)習(xí)；在基礎(chǔ)設(shè)施方面，設(shè)立在不同城市間和各個(gè)城市內(nèi)實(shí)現(xiàn)一體化運(yùn)作的綜合交通機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)管理大都市群的城際軌道、地鐵、公共交通以及主要交通節(jié)點(diǎn)上的公共基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施的無縫對接，將城市群的交通真正打造為同城交通，以進(jìn)一步降低運(yùn)輸成本，提高運(yùn)輸效率。

第四，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)行業(yè)的龍頭企業(yè)在大都市群空間開展產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，培育出世界級的企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）綜合體。如歐洲空中客車飛機(jī)制造公司，就是以歐洲西北大都市區(qū)為依托，將大飛機(jī)各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)和垂直產(chǎn)業(yè)鏈，散布于整個(gè)歐洲西北的各大城市，利用都市圈之間的快速城市交通網(wǎng)絡(luò)和便捷信息溝通網(wǎng)絡(luò)，把整個(gè)大飛機(jī)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系完整地構(gòu)建出來。

【本文作者分別為浙江大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究中心教授，浙江省社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員，杭州電子科技大學(xué)教師、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士后研究員；本文感謝國家社科基金重大項(xiàng)目“我國城市群連綿帶的層級體系及協(xié)同發(fā)展研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：17ZDA070）和教育部人文社科青年項(xiàng)目：“基于企業(yè)異質(zhì)性的新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：15YJC790030）的資助】

責(zé)編：趙博藝 / 楊 陽