【摘要】重建具有活力的基層組織，搭建國家資源與農(nóng)民訴求有效對接的平臺，是當(dāng)前基層治理中的重大任務(wù)，也是一個難題。要從加強國家對基層治理的規(guī)范化著手，一方面將基層干部的權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”里，另一方面，這個“籠子”又必須有一定的自由空間，讓權(quán)力行使有一定的主動性、積極性和靈活性。

【關(guān)鍵詞】基層治理 農(nóng)民 基層干部 【中圖分類號】D638 【文獻標(biāo)識碼】A

取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村與農(nóng)戶之間的關(guān)系出現(xiàn)了“懸浮”狀態(tài)

取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動村干部協(xié)助完成“收糧派款、計劃生育”任務(wù)的積極性，一般都會給村一級較大自主權(quán)，尤其是給村一級一定“搭車收費”及處分集體資產(chǎn)的權(quán)力，結(jié)果部分村干部利用自主權(quán)，借完成國家任務(wù)而加重農(nóng)民負擔(dān)，變賣集體資源，高息借款上繳國家稅費并從中謀取好處。上個世紀(jì)九十年代中后期，農(nóng)村基層社會亂象叢生，農(nóng)民負擔(dān)沉重，干群關(guān)系緊張，村級債務(wù)爆炸性增長，三農(nóng)問題驟然成為黨和國家不得不直面的“重中之重”的嚴(yán)峻問題。

取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家不再向農(nóng)民收取稅費，強制性計劃生育工作也告一段落。國家不向農(nóng)民收取稅費，不需要村干部協(xié)稅，不用再讓渡利益來調(diào)動村干部協(xié)稅積極性。鄉(xiāng)村干部不向農(nóng)民收取稅費，也就不必與農(nóng)民“打成一片”，挨家逐戶上門收錢，農(nóng)戶也就沒有機會在鄉(xiāng)村干部來收錢時提出自己的訴求，鄉(xiāng)村干部也就懶得在冬季組織農(nóng)民冬修水利。如此一來，取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)村之間以及鄉(xiāng)村與農(nóng)戶之間的關(guān)系出現(xiàn)了“懸浮”狀態(tài)，農(nóng)民生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)生建設(shè)能力大幅度下降。

取消農(nóng)業(yè)稅后不久，國家開始加大向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度。此時，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源大都不通過鄉(xiāng)村兩級，而是通過條條主導(dǎo)、項目制或者一卡通將資源直接轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，前者如各種惠農(nóng)項目：土地整理、“小農(nóng)水”、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等，后者如農(nóng)業(yè)綜合補貼、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險、農(nóng)村新型合作醫(yī)療等。

近幾年越來越多國家資源輸入農(nóng)村，村干部工作越來越繁重，程序越來越規(guī)范

隨著國家越來越多地向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，有些資源必須經(jīng)過鄉(xiāng)村干部之手，其中最有代表性的是2008年在全國農(nóng)村推開的農(nóng)村低保制度。所謂農(nóng)村低保，就是凡是家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶就應(yīng)當(dāng)成為低保戶，獲得最低生活保障的收入“補差”。不過，因為農(nóng)民收入本身很難統(tǒng)計，哪一戶農(nóng)戶收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)需要經(jīng)過評定或社區(qū)“瞄準(zhǔn)”，這其中村干部就有很大自主權(quán)。加之低保資金來自國家，不是由村民籌集，村民就不是那么關(guān)心低保本來的目的。結(jié)果，在全國農(nóng)村普遍出現(xiàn)了低保的亂象，典型是各種“關(guān)系保”“人情保”“維穩(wěn)保”的出現(xiàn)。全國出現(xiàn)了一些開豪車吃低保的不正常情況，引發(fā)強烈社會情緒。2016年前后進行大數(shù)據(jù)比對，很多地方竟然有一半左右低保戶不符合條件，被剔除出去。

國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源越多，越是要考慮資源使用的安全和效率，也就是越要制定嚴(yán)格的使用資源的規(guī)范與秩序，并進行多輪督查。為了更加規(guī)范地使用國家資源，越來越多制度出臺，典型就是河南鄧州發(fā)明的“四議兩公開”制度，主要是為了防止低保評定中的“關(guān)系保”和“人情保”。2015年開始農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧，為了防止扶貧資源的濫用，國家開始對每一個貧困戶建檔立卡并在此基礎(chǔ)上建立全國扶貧信息系統(tǒng)，對資源使用進行嚴(yán)格管理。

取消農(nóng)業(yè)稅前，村干部是不脫產(chǎn)干部，拿誤工補貼，誤工補貼由向農(nóng)戶收取的“三提”來負擔(dān)。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家為村一級提供村干部報酬和基本辦公經(jīng)費。最近幾年，越來越多國家資源輸入農(nóng)村，為了規(guī)范資源使用，村干部工作也越來越繁重，程序也越來越規(guī)范。最近幾年，國家要求農(nóng)村建立服務(wù)型基層組織，要“辦事留痕”，村干部越來越脫產(chǎn)化、正式化、坐班化，之前村干部的誤工補貼也越來越工資化了。而村干部工資發(fā)放水平及結(jié)構(gòu)也越來越由鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核評定，甚至部分村干部工資中的一半是績效工資，由上級依據(jù)村干部完成上級交辦任務(wù)情況進行評定。

在基層治理現(xiàn)代化、村級治理規(guī)范化的名義下，當(dāng)前部分地區(qū)的農(nóng)村干部的主要工作都用于應(yīng)對上級要求，填報數(shù)據(jù)、整理資料、應(yīng)付上級督查占據(jù)了村干部主要工作精力與時間，真正為農(nóng)民服務(wù)的時間相對較少，部分地區(qū)村干部成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級，村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機構(gòu)，喪失了自身活力。

適度放權(quán)，防止農(nóng)村基層治理中出現(xiàn)“內(nèi)卷化”

當(dāng)前中國農(nóng)村，村一級相對缺少自主性與活力，真正滿足農(nóng)民需要、回應(yīng)農(nóng)民訴求的能力較弱，大量國家資源輸入農(nóng)村，活力卻不強，農(nóng)村基層治理中出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”的危機。

造成當(dāng)前農(nóng)村治理危機的一個原因是，為了確保輸入農(nóng)村資金的安全有效使用，上級對資源使用進行了嚴(yán)格的過程管理，村干部每使用一筆自上而下轉(zhuǎn)移資源，就要完成巨大的程序性的、形式主義的、證明自己合理合法合規(guī)使用資源的辦事留痕工作，就要應(yīng)付很多上級督查，就要按照上級要求但可能未必符合本地實際的方式來開展工作，比如上級要求村干部每天必須坐班，而實際坐班時間幾乎沒有村民來找村干部，反而半夜三更出現(xiàn)突發(fā)事件而到村干部家中找人。

中國農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)情況千差萬別，雖然國家自上而下向農(nóng)村輸入的資源是一樣的，但如何有效使用、如何與農(nóng)戶結(jié)合最有效，則是有差異的。借自上而下資源輸入而“一刀切”地要求村級治理規(guī)范化甚至正規(guī)化，就會在農(nóng)村造成極大的不適應(yīng)。為了國家輸入農(nóng)村資源的安全而制定出各種細致具體的限制性規(guī)范和對村干部工作過高的要求，會造成村干部工作中的形式主義和僵化。從這個層面來看，國家資源輸入越多反而農(nóng)村基層治理活力越是不足，基層治理越是無法滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民訴求。

農(nóng)村社會本身十分復(fù)雜，農(nóng)民利益訴求十分多樣，農(nóng)村具有低利益密度和事務(wù)發(fā)生低頻次特征。過于規(guī)范就會限制村干部的主體性與主動性，村級治理就缺乏活力。當(dāng)前國家資源下鄉(xiāng)背景下，國家對基層治理的規(guī)范化尤其重在過程管理，甚至可以說是窮盡了所有防止村干部濫用資源的手段?，F(xiàn)在的問題是對村干部限制太多太死，村級組織就喪失了活力，沒有了主體性和主動權(quán)，也就無法有效地應(yīng)對農(nóng)村社會各種不規(guī)則的偶發(fā)的細小瑣碎事務(wù)。從這個意義上講，當(dāng)前中國基層治理收得較緊，出現(xiàn)了較為普遍的“一收就僵”的問題。解決“一收就僵”的辦法就是再放一放，“松松綁”，給基層一定的自主權(quán)，尤其是給村一級一定的自主權(quán)。至于基層干部有了自主權(quán)就亂作為，甚至腐化貪污，則可以再收一收，再具體問題具體分析和具體解決。

加強國家對基層治理的規(guī)范化

在當(dāng)前國家自上而下大量資源輸入農(nóng)村的情況下，如何重建具有活力的基層組織，從而建立一個有效的國家資源與農(nóng)民訴求對接的平臺，是基層治理中的重大命題，也是一個難題。對于“一放就亂”“一收就僵”的問題，要加強國家對基層治理的規(guī)范化。

一方面必須將基層干部的權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”里，另一方面，這個“籠子”又必須要有一定的自由空間，讓權(quán)力能有一定行使的主動性、積極性和靈活性。在資源輸入農(nóng)村的背景下，國家對基層干部尤其是村干部，通過制度約束防止村干部小微權(quán)力的腐敗，但無論如何嚴(yán)苛的制度都不可能防范一切腐敗。因此，我們一方面要防止村干部等小微權(quán)力腐敗，另一方面也不能因為這個防范而將村干部所有自主性的權(quán)力都限制住，而應(yīng)當(dāng)讓村干部有一定自主行使權(quán)力的空間。如果村干部自主行使權(quán)力時謀取私利，可以出現(xiàn)一例查處一例，在防止村干部小微權(quán)力腐敗與保持基層社會活力方面，建立互補與平衡機制，不能絕對化。

（作者為武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，社會學(xué)系教授、博導(dǎo)）

【參考文獻】

① 賀雪峰：《城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是保持中國社會結(jié)構(gòu)彈性的關(guān)鍵》，《社會科學(xué)報》，2018年11月8日。

責(zé)編/孫娜 美編/于珊

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