【摘要】美國非常注重運用經(jīng)貿(mào)法律保護(hù)產(chǎn)業(yè)利益，常用手段有“兩反一保”、301調(diào)查、外資安全審查、出口管制等。我國可借鑒其法律解釋、政策協(xié)調(diào)、事實發(fā)現(xiàn)等能力和機(jī)制，在對外貿(mào)易中爭取主動，先發(fā)制人。

【關(guān)鍵詞】美國法律  中美經(jīng)貿(mào)摩擦  貿(mào)易政策  產(chǎn)業(yè)政策    【中圖分類號】 F752.02    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

過去一段時期，美國頻頻以經(jīng)貿(mào)法律為武器，主動挑起中美經(jīng)貿(mào)摩擦。我國在譴責(zé)美國霸權(quán)主義的同時，也應(yīng)當(dāng)洞悉美國運用經(jīng)貿(mào)法律的套路，力爭做到以其人之道，還治其人之身。

美國經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的十大常用法律武器

一是“兩反一保”。即通過反傾銷、反補貼和保障措施，進(jìn)口國可實施加稅或進(jìn)口數(shù)量限制等。特朗普曾對我國鋁產(chǎn)品發(fā)起“雙反”調(diào)查，對洗衣機(jī)和太陽能電池板發(fā)起保障措施調(diào)查，并在反傾銷中繼續(xù)使用“非市場經(jīng)濟(jì)國家”的計算方法，進(jìn)一步升級“兩反一保”措施。

二是301調(diào)查。即根據(jù)《1974年貿(mào)易法》第301至310節(jié)，對外國“不公平”的貿(mào)易政策發(fā)起調(diào)查，并采取單邊制裁措施，涵蓋外國貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、投資等廣義貿(mào)易法律和政策。美國可根據(jù)301調(diào)查，中止關(guān)稅減讓、提高關(guān)稅、實施進(jìn)口限制，或通過談判迫使對方取消相關(guān)法律政策。

三是232調(diào)查。即依據(jù)《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232節(jié)，對影響國家安全的進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)查。特朗普政府已針對鋼鐵、鋁、汽車啟動了3起232調(diào)查，認(rèn)為鋼鋁產(chǎn)能過剩對美國關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)造成損害，威脅國家安全。

四是外資安全審查。由美國財政部外國投資委員會負(fù)責(zé)，對可能影響國家安全的外國投資進(jìn)行審查。華為、螞蟻金服等多起并購交易均因該制度而失敗。2018年8月，美國總統(tǒng)簽署了《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》，將關(guān)鍵技術(shù)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的非控制性投資納入審查。

五是出口管制。由美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局負(fù)責(zé)，對管制物項的出口、再出口和境外轉(zhuǎn)讓實施許可證管理，出口物項敏感性、出口目的地、終端用戶、終端用途等任一因素，均可能導(dǎo)致不予許可。2018年8月，美國總統(tǒng)簽署的《出口管制改革法案》建立了新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)的出口管制機(jī)制。

六是337調(diào)查。即依據(jù)《1930年關(guān)稅法》第337節(jié)，對美國進(jìn)口產(chǎn)品中的不公平行為進(jìn)行調(diào)查，在實踐中主要針對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)。近年來，337調(diào)查范圍逐漸擴(kuò)大，在對我國40家鋼鐵企業(yè)的調(diào)查中，首次將所謂的“通過網(wǎng)絡(luò)竊取美國企業(yè)技術(shù)秘密”納入調(diào)查范圍。

七是政府采購。通常有兩種形式：其一，使用特定產(chǎn)品或服務(wù)就不能獲得財政資助。例如，2018年3月美國聯(lián)邦通信委員會規(guī)定，使用可能威脅國家安全的電信設(shè)備的美國運營商不能獲得通用服務(wù)基金的支持。其二，要求想成為政府采購供應(yīng)商的企業(yè)不得使用特定產(chǎn)品和服務(wù)，如《2019年國防授權(quán)法》禁止政府供應(yīng)商使用華為和?？低暤绕髽I(yè)的產(chǎn)品。

八是《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》。該法授權(quán)美國總統(tǒng)在國家經(jīng)濟(jì)面臨緊急情況時采取經(jīng)濟(jì)措施，包括限制或禁止涉外金融活動或外國財產(chǎn)的運輸和交易。該法的啟動條件和授權(quán)十分寬泛，所謂國家緊急狀態(tài)完全由總統(tǒng)判斷，幾乎賦予總統(tǒng)就任何涉外交易采取任何措施的權(quán)力。

九是經(jīng)濟(jì)制裁。由美國財政部外國資產(chǎn)控制辦公室負(fù)責(zé)，包括實施貿(mào)易禁運、中斷經(jīng)濟(jì)合作、凍結(jié)資產(chǎn)、限制金融交易等。憑借美國的金融實力和市場規(guī)模，經(jīng)濟(jì)制裁具有強大的域外效力。

十是國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。眾所周知，美國主導(dǎo)創(chuàng)立了二戰(zhàn)后國際經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融體制，并一直牢牢掌控國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的創(chuàng)設(shè)權(quán)和修訂權(quán)。2018年11月，美國牽頭達(dá)成了《美墨加協(xié)定》，其中關(guān)于“非市場經(jīng)濟(jì)國家”的“毒丸”條款，給我國造成了一定壓力。

美國在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域運用法律武器的特點

不同法律武器相互協(xié)調(diào)配合。首先，美國在立法時，就注意不同法律機(jī)制之間的配合，加強執(zhí)法效果。例如，外資安全審查和出口管制改革均將關(guān)鍵技術(shù)作為考察因素，從投資和貿(mào)易兩個角度限制高技術(shù)外流。其次，美國綜合運用不同法律機(jī)制，達(dá)到多重政策目標(biāo)。例如，利用“兩反一保”和301調(diào)查加征關(guān)稅，要求對等開放市場；利用外資安全審查和出口管制維護(hù)美國技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢；利用政府采購杠桿，將我國信息通信產(chǎn)品排除出美國市場。

將經(jīng)貿(mào)法律用出產(chǎn)業(yè)政策的效果。中美經(jīng)貿(mào)摩擦已經(jīng)從貿(mào)易糾紛上升到產(chǎn)業(yè)和技術(shù)競爭的維度。301調(diào)查的主要目標(biāo)是打擊《中國制造2025》，而使用外資安全審查、出口管制、337調(diào)查、政府采購等手段，都是為了保護(hù)美國產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先優(yōu)勢。美國認(rèn)為貿(mào)易政策是產(chǎn)業(yè)政策的一種形式。白宮于2018年10月發(fā)布的《美國保持先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》提出，要運用貿(mào)易政策保護(hù)和促進(jìn)美國產(chǎn)業(yè)。

依托法律解釋能力加強法律武器功效。人們通常認(rèn)為美國法律細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)，但事實上，美國法律中存在許多含義不明、解釋余地很大的術(shù)語。例如，美國在經(jīng)貿(mào)法律中從不定義什么是“國家安全”，而是根據(jù)需要，在具體案例中解釋為何某種行為涉及“國家安全”。這樣無需經(jīng)過復(fù)雜的立法和修法程序，就使法律能夠適應(yīng)不斷變化的實踐需要，運用法律解釋使法律的效力最大化。

豐富的事實發(fā)現(xiàn)機(jī)制對運用法律形成支撐。美國有多種事實發(fā)現(xiàn)渠道來獲取他國法律政策和實施信息，形成發(fā)動法律攻擊的事實基礎(chǔ)。例如，美國貿(mào)易政策咨詢委員會機(jī)制下轄16個產(chǎn)業(yè)貿(mào)易咨詢委員會，由業(yè)內(nèi)的龍頭企業(yè)和行會高管擔(dān)任委員，負(fù)責(zé)將本產(chǎn)業(yè)遭遇的外國政策法律壁壘反映給美國商務(wù)部和貿(mào)易代表辦公室，并為美國談判國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則提供建議。

通過盟友推動國內(nèi)法律國際化。美國運用經(jīng)貿(mào)法律時十分注重盟友的配合。例如，美國想要通過外資安全審查和出口管制限制關(guān)鍵技術(shù)外流，就與盟友建立外資安全審查信息共享機(jī)制，確保關(guān)鍵技術(shù)不從美國和盟友國家流出。通過盟友配合，美國取得了本國經(jīng)貿(mào)法律國際化的實際效果。

我國應(yīng)對美國經(jīng)貿(mào)法律武器的辦法

提升法律基礎(chǔ)技術(shù)能力。我國運用法律武器解決國際問題的能力與美國有較大的差距，這可歸因于法律基礎(chǔ)技術(shù)能力存在短板。我國亟待提升靈活解釋現(xiàn)有法律、使不同法律機(jī)制密切配合、歸納提煉實踐中的問題并轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則等通用法律技術(shù)能力。

加強貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動。我國還存在貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)政策“兩張皮”的現(xiàn)象。一方面，制定產(chǎn)業(yè)政策時，較少考慮貿(mào)易方面的影響；另一方面，對于運用貿(mào)易政策維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍缺乏研究，總體上還停留在對弱勢產(chǎn)業(yè)限制外商投資或?qū)嵤╆P(guān)稅保護(hù)等初級階段。實現(xiàn)貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動，需要深入理解、把握貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)政策，統(tǒng)籌運用國內(nèi)外各種政策法律手段，維護(hù)和發(fā)展本國產(chǎn)業(yè)利益。

深入研究事實問題。首先，只有把我國的實際情況研究清楚，才能抵御美國的法律攻擊。例如，美國指責(zé)我國產(chǎn)業(yè)補貼扭曲市場競爭。我國應(yīng)厘清哪些產(chǎn)業(yè)有補貼、如何運行、效果怎樣、原因為何，繼而澄清產(chǎn)業(yè)補貼的法律效果。其次，弄清事實是引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的基礎(chǔ)。當(dāng)前是國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革的重要機(jī)遇期，我國提出國際規(guī)則制定方案，必須基于對產(chǎn)業(yè)國際化發(fā)展需要和現(xiàn)實障礙的深入研究，再通過法律技術(shù)將實際需要轉(zhuǎn)化為規(guī)則方案。

建立常態(tài)化政企研溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。我國政府也會傾聽企業(yè)反饋，并對外維護(hù)企業(yè)權(quán)益，但與美國相比，溝通協(xié)調(diào)缺乏常態(tài)化的機(jī)制，渠道零散，隨機(jī)性強?？梢越梃b美國的產(chǎn)業(yè)貿(mào)易咨詢委員會，分產(chǎn)業(yè)建立常態(tài)化的政企研溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使企業(yè)就海外貿(mào)易壁壘獲得表達(dá)訴求的渠道，培養(yǎng)和提升運用規(guī)則解決問題的能力；使政府及時獲知信息，通過雙邊多邊機(jī)制和制定國際規(guī)則，幫助企業(yè)消除壁壘。以多方合力形成長期積累，逐步提升我國制定和運用經(jīng)貿(mào)法律的整體能力。

（作者為工業(yè)和信息化部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中心助理研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①United States, “John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019”, Title XVII, Aug.13, 2018.

②The Subcommittee on Advanced Manufacturing Committee on Technology of the National Science and Technology Council, “Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing”, October, 2018.

責(zé)編/陳楠  張寒    美編/李月敏

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