【摘要】黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新要求，但在項目落地方面卻存在政策不夠清晰、政企合作不夠順暢、基礎設施不夠完備、人才隊伍亟待改進等問題，需要積極發(fā)揮政府引領作用，多措并舉完善項目落地機制，使其早日落地生根，開花結果。

【關鍵詞】鄉(xiāng)村振興  項目  縣域政府    【中圖分類號】C916    【文獻標識碼】A

鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的重大歷史任務，是新時代做好“三農”工作的總抓手。而發(fā)展農村經濟的關鍵就在于如何調動各種社會資源以各種具體項目的形式落地農村，拉動經濟，脫貧致富。這里所指的項目主要有三類，由各級政府出資支持的項目、由社會資本支持的項目、由政府和社會資本共同出資支持的項目。本文重點研究由社會資本支持的項目。

但從當前運作的現(xiàn)實情況來看，破解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略項目需要因地制宜，根據(jù)縣域情況逐個破解。比如現(xiàn)階段引入的建設類項目，就可大致分為都市近郊項目、資源特殊型項目、資源普通型項目、偏遠及資源匱乏型項目四類。

都市近郊項目成功率比較高，但項目決策容易傾向于“房地產化”

都市近郊型項目靠近大都市，擁有其他類別項目無法比擬的優(yōu)勢：有充足的具備消費能力的消費群體，據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2017年我國城鎮(zhèn)居民人均消費支出24445元，農村居民人均消費支出10955元，城鎮(zhèn)居民人均消費是農村居民的2.2倍，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入是農村居民的2.7倍；能共享城市的各項配套設施，諸如商業(yè)、交通、醫(yī)療、教育、文化、能源、產業(yè)服務等；可承接部分都市產業(yè)和人口外溢，既可以便捷地承接都市外溢的產業(yè)，又能獲得都市外溢的勞動力資源，這些勞動力資源相對于非都市區(qū)域來說仍然是優(yōu)質的；靠近都市的地方政府干部素質相對較高，管理效率高，學習能力相對較強，能給予的各方面支持力度大；近郊地方政府財政狀況相對較好，便于外溢輻射到這些鄉(xiāng)村發(fā)展各種建設項目，如各種“農字號”“商貿號”的特色小鎮(zhèn)以及田園綜合體等，推動農村產業(yè)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化相結合。

都市近郊項目成功率比較高，各種資本尤其是社會資本關注度較高，障礙相對較小，完全可以通過市場化的方式進行運作。但是，這類項目存在的主要問題是：項目決策容易傾向于“房地產化”，尤其是許多社會資本的進入比較急功近利，常常打著鄉(xiāng)村振興的招牌行房地產化之實。項目上馬匆忙，缺乏全面規(guī)劃，不考慮長遠發(fā)展和IP打造，一旦將“棋”走偏走錯就可能陷入進退維谷的困境?？h域政府的支持政策常常缺乏持續(xù)性、長期性和一貫性，受縣鄉(xiāng)兩級政府換屆的影響尤其突出。因為這類項目具有資金雄厚、時間較長的特點，但工期到一半時，若逢地方政府換屆，則常常會因新一屆政府的財政狀況、建設思路、債務安排等因素影響而增大項目落地的不確定性。

資源特殊型項目特點突出，落地與地方政府密切相關

資源特殊型項目本身擁有突出的自然稟賦或產業(yè)資源，地區(qū)知名度高，招商引資難度小。這類項目因為特點突出，不容易被模仿和復制，再加上專業(yè)策劃和精心運營，很可能成為新的旅游目的地，通過市場化運作成功率很高。

這類項目目前遇到的主要問題是：一方面，地方政府應如何創(chuàng)造更好的營商環(huán)境、提供更好基礎配套設施和服務。比如政府要減稅降費、降低物流成本、降低生產要素成本、降低勞動力成本、降低金融融資成本等。另一方面，一些地方政府性債務管理中存在突出問題，這會間接地影響到項目落實的速度和效率。此外，IP打造和地方政府項目管理水平相對落后，也會造成資源特殊型項目落地難。這類項目雖然自然稟賦優(yōu)越，但在IP形象打造、項目整體規(guī)劃上如何避免同質性、構建自身特色需要精心打磨。如一些縣鄉(xiāng)的文旅、民宿等鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略類項目自身立意很好，但落地過程中卻由于缺乏管理，導致建成后少人問津，項目基本“空置”，成本都難以回收。這就需要政府在如何提升管理水平方面下功夫，要做到提高辦事效率、整合行政資源、降低行政成本，加強行政體制改革的整體研究。

資源普通型項目易陷入同質化陷阱，需要專業(yè)運作優(yōu)化

資源普通型項目大致可以分為兩種情況：第一種情況是即使通過高質量的規(guī)劃設計對項目進行優(yōu)化，也不具備投資價值的，建議放棄正常市場化投資，可以從政府層面進行扶持，以清晰的全域產業(yè)規(guī)劃，集聚力量，慢慢發(fā)展，打持久戰(zhàn)。第二種情況是項目經過優(yōu)化后，具備經濟投資價值的。目前縣域地方政府遇到難題最多的正是這類項目，有一定的資源但并不突出，容易陷入同質化陷阱。優(yōu)化項目需要極其專業(yè)的運作，對地方政府的能力要求相對較高，那么這類項目發(fā)展困境如何破解呢？

從實踐經驗看，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中各種項目對縣域層面的產業(yè)、人力、市場等資源條件和縣級各方面配套設施條件關聯(lián)度最大，需要從縣域層面營造更好的大環(huán)境。具體來說主要存在以下問題：

地方政府層面存在戰(zhàn)略不清晰、缺乏規(guī)劃或者規(guī)劃不符合當?shù)厍闆r，對引進的項目如何定位和運作比較模糊；不清晰、不明朗的地方政策導致投資商和開發(fā)商不敢貿然進入；地方政府財力不足，對該類項目支持力度有限；政企合作存在障礙，一些地方政府喜歡插手企業(yè)的具體業(yè)務，或者將政府應該負責的事項推給企業(yè)，職責不清晰也容易導致“懶政”行為，從而導致項目推進緩慢；多主體的合作機制缺失，該類項目涉及村集體、合作社、農戶、開發(fā)商、投資者、區(qū)域運營管理商等，多一個主體，關系復雜程度呈幾何級數(shù)增加，項目落地難度也呈幾何級數(shù)增加；缺少投資商和開發(fā)商，科學的規(guī)劃和有吸引力的政策是吸引投資商的基礎，目前很多縣域政府在政策制定上缺乏足夠的吸引力，難以找到合適的投資商；缺少人才，在縣級層面，因為工作地點、待遇、編制以及人才本身的稀缺性等多方面原因，很難有能滿足發(fā)展需要的各方面專業(yè)人才。

項目環(huán)境層面，基礎設施不完備、產業(yè)生態(tài)差、消費能力不足，是很多縣域經濟面臨的共同難題。這些年雖然中央政府對鄉(xiāng)村振興政策支持力度非常大，但政策真正落實到具體縣域管轄下的鄉(xiāng)村總體占比依然有限，經濟環(huán)境的好壞不但涉及到項目落地的難易程度，還將直接影響到該地區(qū)長期的引資發(fā)展能力。

項目開發(fā)操作層面，開發(fā)企業(yè)存在的問題主要是能力欠缺。據(jù)不完全統(tǒng)計，投資操盤鄉(xiāng)村振興項目的企業(yè)中除有少量農業(yè)開發(fā)企業(yè)外，大部分是其他盈利能力極強但是現(xiàn)在又亟需轉型的企業(yè)。據(jù)調查，目前，投資鄉(xiāng)村振興項目的企業(yè)中，地方傳統(tǒng)中小地產開發(fā)商和采礦企業(yè)就占了相當大的比例。他們對于鄉(xiāng)村振興項目普遍缺少經驗，往往急功近利。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下引進的項目一般都是大體量、綜合性、長周期的投資，對開發(fā)企業(yè)的能力要求非常高，項目科研立項、頂層設計、概念策劃、規(guī)劃設計、建設施工、產業(yè)導入、招商運營、營銷宣傳等都需要專業(yè)的實操能力。而市場上的各類專業(yè)服務機構質量參差不齊，導致很多項目都停留在概念設計階段，根本無法落地。開發(fā)企業(yè)很難找到真正有實操落地經驗的專業(yè)服務機構。短期內，無法出現(xiàn)一批成熟的、有足夠專業(yè)能力獨立完成整個項目的服務機構。

另外，還有偏遠及資源匱乏型項目。這類項目一般地處偏遠，交通不便，且沒有可挖掘的自然和產業(yè)資源?，F(xiàn)實情況是部分農村空心化，留守勞動力極少，既沒有消費人群，也沒有消費能力，這類項目無論從哪個方面來講，實施的難度都極大，一般社會資本不愿介入，主要還是要靠加大各級政府在各類公益項目的投入來逐步改善環(huán)境。

多措并舉促使鄉(xiāng)村項目有效落地

從縣域政府的角度要做出全面系統(tǒng)化的安排，對引入鄉(xiāng)村的項目要納入全域經濟發(fā)展規(guī)劃進行通盤考慮。建議制定中長期的規(guī)劃，力爭做到“一張藍圖畫到底”，集聚各方面力量形成合力，久久為功。積極發(fā)揮各種渠道，緩解地區(qū)財力不足問題。積極創(chuàng)新、主動嘗試，建立明晰的項目推進范式，明確政府具體負責部門以及其在該類項目中的角色定位、責任和辦事規(guī)程，以此可以促進項目參與各方節(jié)省時間、提高效率，幫助項目快速推進。政府主導，整合多主體的合作機制。營造良好的營商環(huán)境，加大對人才、投資商和開發(fā)商的吸引力。要建立各級項目充分授權機制，以調動各方的積極性、主動性和創(chuàng)造性。充分利用PPP模式，高起點規(guī)劃，打通民營經濟與政府之間合作的橋梁，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。加大縣域經濟行政主導力量的支持，盡快建立可操作性的容錯機制。當前，很多地方存在行政主要領導畏難懼險、害怕?lián)煛⒆坟?，一味求穩(wěn)求安的問題，做“太平官”的現(xiàn)象比較突出，這就是為什么習近平總書記一再強調要打破“為官不為”僵局的原因。要完善激勵機制，建立接地氣的、可操作性強的容錯機制，激發(fā)行政官員敢于擔當、爭相干事的優(yōu)良作風，不斷探索建立和完善新型“親”“清”政商關系。

從項目環(huán)境角度出發(fā)，面對我國很多縣域基礎設施不完備、產業(yè)生態(tài)差、消費能力不足的現(xiàn)實，要不斷加大對鄉(xiāng)村振興的政策支持力度，通過政策支持改善經濟環(huán)境，而經濟環(huán)境的改善又能大大提升地區(qū)吸引力，使縣域經濟發(fā)展進入一個良性循環(huán)。優(yōu)先投資對地方產業(yè)發(fā)展和項目招商有影響的關鍵基礎設施建設。地方產業(yè)發(fā)展對某些基礎設施尤為依賴，同時，基礎設施不完備，招商吸引力就會大打折扣。《住房城鄉(xiāng)建設部 中國農業(yè)發(fā)展銀行關于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設的通知》中明確“支持以轉移農業(yè)人口、提升小城鎮(zhèn)公共服務水平和提高承載能力為目的的基礎設施和公共服務設施建設”。在資金量有限的情況下，充分利用國家財政和政策性銀行資金，資金投放要在全域產業(yè)規(guī)劃的“一盤棋”下，推動地方產業(yè)發(fā)展和招商工作。發(fā)揮市場專業(yè)服務機構的協(xié)作作用。對這些產業(yè)生態(tài)差、消費能力不足，縣域經濟條件平平的地區(qū)在引導項目落地時，更需要專業(yè)機構配合做好全域產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以產業(yè)發(fā)展增加就業(yè)，提高居民收入。同時提升地區(qū)營銷能力，集聚力量，挖掘資源，擴大地區(qū)知名度。

從項目開發(fā)操作層面出發(fā)，針對開發(fā)企業(yè)存在的能力與大體量、綜合性、長周期的鄉(xiāng)村各類項目建設不匹配的問題，應積極調動各方力量，尤其針對社會各個專業(yè)性技術性強的組織和企業(yè)，通過專業(yè)服務模式創(chuàng)新的辦法來解決這一難題。優(yōu)選不同環(huán)節(jié)的服務機構組成產業(yè)聯(lián)盟，共同為鄉(xiāng)村振興項目服務，可以確保項目自始至終都有專業(yè)的頂級專家指導把控，實現(xiàn)項目不同環(huán)節(jié)的順暢性，大幅提升項目最終成功落地的概率。對于偏遠及資源匱乏型鄉(xiāng)村類項目，要從全局角度著眼，果斷放棄傳統(tǒng)農業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、新農村建設等項目投入，實施退耕還林，進行生態(tài)涵養(yǎng)，有的未來還可能發(fā)展旅游，對這類地區(qū)主要應以政府為主導進行統(tǒng)籌規(guī)劃，以精準扶貧為目的適度展開一些小型財政可承受的項目。要充分挖掘地方優(yōu)勢和特色，因地制宜，在頂層設計和運營管理上大膽探索和創(chuàng)新。各個環(huán)節(jié)都可以和市場上優(yōu)秀的專業(yè)服務機構強化合作，合力解決鄉(xiāng)村振興項目發(fā)展中遇到的瓶頸問題。

(作者為中國財政科學研究院研究員)

【參考文獻】

①《阿里興農扶貧項目落地431縣 已售超49億件農產品》，新華網，2018年12月10日。

責編/賈娜    美編/于珊

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